Condiții create artificial la APIA: apărarea fermierului

Puține notificări primite de un fermier de la Agenția de Plăți și Intervenție pentru Agricultură sunt la fel de periculoase ca aceea care menționează „condiții create artificial”. Nu e vorba de o suprafață declarată în plus și nici de o cerință de ecocondiționalitate încălcată. Agenția susține, de fapt, că fermierul a respectat formal toate condițiile, dar le-a construit anume ca să primească un sprijin care, în realitate, nu i se cuvenea.

Consecința nu e o reducere proporțională, ci pierderea integrală a avantajului: plata se refuză, iar sumele încasate deja se recuperează, cu accesorii. Mai mult, suspiciunea afectează adesea mai multe cereri deodată (ale soților, ale părinților și copiilor, ale societăților cu același asociat) și mai multe campanii la rând.

Articolul explică ce înseamnă juridic această noțiune, cum o aplică Curtea de Justiție a Uniunii Europene și instanțele române, unde apare cel mai des în practica APIA și cum se construiește o apărare care rezistă în fața unui judecător exigent. Apărările de procedură sunt tratate separat de cele pe fond, iar strategia este analizată și din perspectiva Agenției.

1. Ce înseamnă „condiții create artificial”

1.1. Originea: interzicerea abuzului de drept în dreptul Uniunii

Noțiunea nu a apărut odată cu politica agricolă comună actuală. Este forma specifică, în materia ajutoarelor, a unui principiu general al dreptului Uniunii: nimeni nu poate invoca normele europene în mod fraudulos sau abuziv. Curtea de Justiție i-a stabilit condițiile de aplicare în hotărârea din 14 decembrie 2000, Emsland-Stärke (C-110/99), într-un litigiu privind restituirile la export. Ulterior, legiuitorul european l-a codificat în mai multe etape.

Primul text general este art. 4 alin. (3) din Regulamentul (CE, Euratom) nr. 2988/95 privind protecția intereselor financiare ale Comunităților:

„Actele despre care se stabilește că au drept scop obținerea unui avantaj care contravine obiectivelor dreptului comunitar aplicabil în situația în cauză, prin crearea în mod artificial a condițiilor necesare pentru obținerea avantajului, au drept consecință, după caz, fie neacordarea avantajului respectiv, fie retragerea acestuia.”

Pentru agricultură, regula a fost preluată în art. 29 din Regulamentul (CE) nr. 1782/2003 și apoi în art. 60 din Regulamentul (UE) nr. 1306/2013, intitulat chiar „Clauza de eludare”:

„Fără a aduce atingere dispozițiilor specifice, nu se acordă niciun avantaj prevăzut în cadrul legislației agricole sectoriale persoanelor fizice sau juridice în privința cărora s-a stabilit că au fost create în mod artificial condițiile cerute în vederea obținerii acelor avantaje, contrar obiectivelor legislației respective.”

Pentru perioada de programare 2023-2027, clauza de eludare se regăsește în art. 62 din Regulamentul (UE) 2021/2116 privind finanțarea, gestionarea și monitorizarea politicii agricole comune. Textul obligă statele membre să ia „măsuri eficace și proporționale” pentru a evita eludarea dreptului Uniunii și să se asigure că nu se acordă niciun avantaj persoanelor în privința cărora „s-a stabilit” că au creat în mod artificial condițiile necesare, contrar obiectivelor legislației respective.

1.2. Transpunerea în dreptul intern

Regulamentele se aplică direct, dar legiuitorul român a reluat regula și în actele de implementare a schemelor de plată:

Perioada	Temei european	Temei național general	Ipoteze tipizate prin ordin MADR
2015-2022	art. 60 Reg. (UE) nr. 1306/2013	art. 40 din OUG nr. 3/2015 (campaniile 2015-2020)	art. 31-32 din Ordinul MADR nr. 619/2015 (plata redistributivă); art. 92-95 (alte ipoteze)
2023-2027	art. 62 Reg. (UE) 2021/2116	art. 46 alin. (1) din HG nr. 1.571/2022 (pentru CRISS, și art. 11)	art. 30-32 din Ordinul MADR nr. 106/2024 (CRISS); art. 112-114 (alte ipoteze), inclusiv art. 113¹ introdus prin Ordinul MADR nr. 44/2026 (sprijin cuplat zootehnic)

Pentru perioada actuală, art. 46 alin. (1) din HG nr. 1.571/2022 prevede:

„Pentru intervențiile de plată pentru care au fost create în mod artificial condiții în vederea obținerii de avantaje, nu se acordă avantajele prevăzute de legislația Uniunii Europene, care reglementează cadrul general de acordare a plăților în agricultură în sectoarele vegetal și zootehnic.”

Alin. (2) al aceluiași articol permite APIA să solicite documente suplimentare. Formula „s-a stabilit” apare în art. 30 alin. (5) din aceeași hotărâre, dar acel text privește numai intervențiile din sectorul vitivinicol.

Pentru campaniile 2015-2020, art. 40 alin. (1) din OUG nr. 3/2015 prevedea, în forma inițială, că nu se acordă niciun avantaj persoanelor în cazul cărora „s-a stabilit că au creat în mod artificial condiții în vederea obținerii de avantaje” contrare obiectivelor legislației. Din 24 februarie 2017 (OUG nr. 16/2017), textul se referă la schemele de plată „pentru care au fost create în mod artificial condiții”. Alin. (2) permitea APIA să solicite documente suplimentare.

Textele europene, aplicabile direct, folosesc aceeași construcție: avantajul se refuză persoanei în privința căreia „s-a stabilit” că a creat artificial condițiile (art. 4 alin. (3) din Regulamentul nr. 2988/95, art. 60 din Regulamentul nr. 1306/2013, art. 62 din Regulamentul 2021/2116). Suspiciunea nu este suficientă. Crearea artificială trebuie stabilită, iar această formulare susține întreaga apărare, așa cum se va vedea mai jos.

1.3. Nu este o sancțiune, dar nici o simplă neconformitate

Art. 4 alin. (4) din Regulamentul nr. 2988/95 precizează că măsurile de neacordare sau retragere „nu sunt considerate sancțiuni”. În Emsland-Stärke (pct. 56), Curtea a explicat că restituirea nu pedepsește, ci constată că avantajul a fost obținut fără drept. De aici rezultă două consecințe practice, de sens opus:

în defavoarea fermierului: Agenția nu trebuie să dovedească o culpă gravă și nu există o gradare a „pedepsei” după gravitate. Avantajul se pierde integral, nu proporțional;
în favoarea fermierului: constatarea condițiilor artificiale nu echivalează cu o acuzație de fraudă. Răspunderea penală pentru obținerea pe nedrept de fonduri europene are condiții proprii și se stabilește în procedura penală, nu prin actul administrativ al APIA. Totuși, când constată după plată că fermierul a creat condiții artificiale, APIA este obligată să sesizeze DLAF și DNA (art. 114 din Ordinul MADR nr. 106/2024), astfel că declarațiile date Agenției trebuie formulate cu aceeași rigoare ca într-un dosar penal.

2. Testul dublu: elementul obiectiv și elementul subiectiv

2.1. Regula din jurisprudența Curții de Justiție

Din Emsland-Stärke (pct. 52-54) rezultă că practica abuzivă presupune întrunirea a două elemente:

elementul obiectiv: un ansamblu de împrejurări obiective din care rezultă că, deși condițiile prevăzute de normă au fost respectate formal, scopul urmărit de normă nu a fost atins;
elementul subiectiv: intenția de a obține un avantaj din reglementarea Uniunii prin crearea artificială a condițiilor necesare pentru obținerea lui.

Proba acestor elemente se administrează potrivit regulilor naționale, cu condiția de a nu afecta eficacitatea dreptului Uniunii.

Testul a fost aplicat ajutoarelor pentru dezvoltare rurală în hotărârea din 12 septembrie 2013, Slancheva sila (C-434/12). Este cea mai utilă hotărâre pentru apărare, din trei motive:

Exclusivitatea scopului. Potrivit dispozitivului, constatarea condițiilor artificiale presupune ca solicitantul să fi „urmărit în exclusivitate să obțină un avantaj care contravine obiectivelor schemei”. Dacă operațiunea are o rațiune economică proprie, reală și dovedită, elementul subiectiv se clatină.
Legăturile nu sunt suficiente prin ele însele. Instanța poate ține seama de „legăturile de natură juridică, economică și/sau personală dintre persoanele implicate” (pct. 40) și de „indicii care dovedesc existența unei coordonări deliberate”. Dispozitivul precizează însă că cererea nu poate fi respinsă „pentru simplul motiv” că proiectul nu are autonomie funcțională sau că între solicitanți există o legătură juridică, fără analiza celorlalte elemente obiective ale speței.
Rolul instanței. Revine instanței naționale sarcina de a stabili existența celor două elemente (pct. 30). Instanța nu se limitează la a verifica dacă APIA a bifat corect indicatorii de risc, ci stabilește ea însăși, pe baza probelor, „conținutul și semnificația reale” ale cererii (pct. 39).

2.2. Avio Lucos (C-176/20): hotărârea pronunțată într-un dosar APIA

Pentru practicienii români, hotărârea de referință este cea din 7 aprilie 2022, Avio Lucos (C-176/20), pronunțată la trimiterea Curții de Apel Alba Iulia într-un litigiu cu APIA.

Faptele. O societate a solicitat, pentru campania 2015, plata unică pe suprafață pentru circa 170 ha de pășune. Pășunea era concesionată de la consiliul local, iar animalele proveneau din contracte de comodat încheiate cu proprietarii lor. APIA a respins cererea, cu motivarea că încărcătura minimă de animale nu era asigurată de solicitant, ci de proprietarii animalelor.

Ce a reținut Curtea:

art. 60 din Regulamentul nr. 1306/2013 reia art. 29 din Regulamentul nr. 1782/2003 și codifică principiul potrivit căruia dreptul Uniunii nu poate fi invocat abuziv (pct. 68);
elementul obiectiv se apreciază prin raportare la scopul schemei. Plățile directe sunt menite să susțină venitul populației agricole, iar acordarea lor unui solicitant care nu are suficiente animale proprii și le împrumută poate constitui „o deturnare a acestui sprijin”, în detrimentul fermierilor care pășunează cu propriile animale (pct. 73);
elementul subiectiv se stabilește din toate împrejurările relevante, de exemplu dacă concesiunea a fost încheiată cu încălcarea dreptului național și dacă din contractele de comodat rezultă că pășunatul este asigurat efectiv de proprietarii animalelor, nu de solicitant (pct. 74);
potrivit dispozitivului, o astfel de construcție contractuală poate intra sub incidența noțiunii de „condiții create în mod artificial”, dar numai dacă ambele elemente sunt stabilite de instanța națională.

Hotărârea are două lecții simetrice. Pentru APIA, schema „concesiune plus animale împrumutate” este un indiciu serios. Pentru fermier, nici această schemă nu este calificată automat drept artificială: decisive sunt cine suportă efectiv riscul și costurile activității agricole și dacă obiectivul schemei a fost atins.

2.3. Cussens (C-251/16): principiul se aplică și fără text național

În hotărârea din 22 noiembrie 2017, Cussens (C-251/16), pronunțată în materie de TVA, Curtea a statuat că principiul interzicerii practicilor abuzive are caracterul unui principiu general al dreptului Uniunii și poate fi aplicat direct, chiar și în lipsa unei dispoziții naționale care să îl transpună, fără ca principiile securității juridice și protecției încrederii legitime să i se opună (pct. 31-33, 40-44 și dispozitivul).

Pentru apărare, consecința este că argumentul „nicio normă națională nu interzicea fragmentarea în anul X” nu este, singur, suficient. Testul aplicabil rămâne însă același, cu cele două elemente cumulative. Cussens nu îl relaxează, ci doar confirmă că el poate fi aplicat.

2.4. Ce rezultă pentru sarcina probei

Nicio hotărâre a Curții nu formulează expres regula „sarcina probei revine autorității”. Totuși, trei argumente convergente o susțin în contenciosul românesc:

textele cer ca crearea artificială să se fi „stabilit” (art. 60 Reg. nr. 1306/2013, art. 62 Reg. 2021/2116, art. 4 alin. (3) Reg. nr. 2988/95);
refuzul sau retragerea sprijinului sunt acte administrative defavorabile, iar autoritatea care invocă o împrejurare ce înlătură un drept aparent trebuie să o dovedească;
instanțele au aplicat această regulă. Curtea de Apel București, prin sentința civilă nr. 3148 din 18 noiembrie 2014 (dosar nr. 1867/2/2014, fonduri FEADR gestionate de APDRP, actuala AFIR), a reținut că legăturile de rudenie, sediul comun și datele de contact identice pot constitui „eventual, indicatori de fraudă sau nereguli”, autorității revenindu-i obligația de a demonstra că entitățile au acționat concertat. Elementul subiectiv nefiind dovedit, actele au fost anulate.

3. Unde apare suspiciunea în practica APIA

3.1. Fragmentarea exploatației și plata redistributivă (CRISS)

Este una dintre ipotezele pe care normele naționale le tipizează expres (art. 11 din HG nr. 1.571/2022 și ordinul de aplicare). Plata redistributivă favorizează exploatațiile mici și mijlocii, iar împărțirea unei exploatații mari în mai multe exploatații sub pragul de eligibilitate este tentantă.

Ordinul MADR nr. 106/2024, art. 30 alin. (3), prevede:

„Constituie condiție artificială creată pentru a determina eligibilitatea cererii de plată aferente CRISS situațiile în care fermierii și-au fragmentat exploatația după anul 2020, inclusiv situațiile în care se solicită plată pentru suprafețele rezultate în urma fragmentării respective, în scopul obținerii CRISS.”

Potrivit alin. (4), exploatațiile rezultate din fragmentare nu sunt eligibile la CRISS. Art. 32 stabilește excepțiile: nu constituie fragmentare transferul prin moștenire, vânzarea terenurilor agricole, rezilierea contractelor de închiriere, concesiune, arendă sau comodat la inițiativa locatorului, concedentului, arendatorului sau comodantului și exproprierea.

Regula nu este nouă. Pentru 2015-2020, art. 31 din Ordinul MADR nr. 619/2015 considera condiție artificială fragmentarea exploatației „după data de 18 octombrie 2011”, cu excepții asemănătoare (art. 32).

Pentru apărare contează un detaliu de redactare: chiar și textul care tipizează condiția artificială o leagă de un scop, fragmentarea fiind sancționată numai dacă s-a produs „în scopul obținerii CRISS”. Ordinul nu poate deroga de la regulament, iar regulamentul cere elementul subiectiv. Prin urmare, data fragmentării ulterioară anului 2020 este doar elementul obiectiv de plecare. Fermierul păstrează posibilitatea de a dovedi că împărțirea a avut altă cauză reală: o ieșire din indiviziune, o separare de patrimonii după divorț, o reorganizare impusă de finanțator sau înființarea unei exploatații autonome de către un membru al familiei care lucrează efectiv terenul.

3.2. Sprijinul cuplat în zootehnie și transferurile succesive de animale

Din 27 februarie 2026, Ordinul MADR nr. 44/2026 a introdus în Ordinul nr. 106/2024 art. 113¹. Potrivit alin. (1), transferurile succesive, în aceeași campanie sau în campanii succesive, între două sau mai multe exploatații, ale animalelor solicitate la plata sprijinului cuplat „pot fi considerate condiții artificiale create în scopul obținerii sprijinului financiar”.

Alin. (2) prevede că, în această situație, APIA „solicită clarificări suplimentare solicitantului”, cu excepția cazurilor justificate, cum sunt transferurile pentru pășunatul temporar sau mișcările către și dinspre târgurile de animale vii.

Formula „pot fi considerate” instituie cel mult o prezumție simplă, care poate fi răsturnată prin probă contrară. Obligația de a cere clarificări consacră expres dreptul fermierului de a fi ascultat înainte de decizie. O decizie de respingere emisă fără această etapă este vulnerabilă procedural (vezi secțiunea 5.1).

3.3. Pășunile și animalele „împrumutate”

Ipoteza din Avio Lucos rămâne actuală: o suprafață mare de pășune concesionată sau închiriată, fără animale proprii, cu încărcătura asigurată prin comodate sau prin înțelegeri informale cu crescătorii din zonă. APIA va analiza:

cine deține efectiv animalele și cine le îngrijește;
cine plătește ciobanul, tratamentele veterinare și furajele de iarnă;
dacă proprietarii animalelor primesc, la rândul lor, sprijin pe aceeași activitate;
dacă procedura de atribuire a pășunii a respectat dreptul național.

Ce trebuie să conțină contractul prin care terenul ajunge la dispoziția fermierului arată articolul despre contractul de arendă și subvenția APIA.

3.4. Divizările în familie și „tinerii fermieri” formali

Raportul special nr. 14/2022 al Curții de Conturi Europene privind fraudele în PAC menționează, printre tiparele de creare artificială a condițiilor de eligibilitate, IMM-urile agricole care nu își declară legăturile cu alte societăți și falșii „tineri fermieri”.

În practică, suspiciunea apare când exploatațiile soților, ale părinților și copiilor sau ale unor societăți cu același asociat:

folosesc aceleași utilaje, aceeași adresă, același telefon sau aceeași persoană de contact;
au cereri depuse în aceeași zi, de același consultant, cu documente identice ca formă;
sunt conduse, de fapt, de aceeași persoană, iar titularul formal nu participă la activitate.

3.5. Indicatorii de risc folosiți de administrație

Ghidul MADR-AFIR din noiembrie 2015, „Ghid de prevenire a neregulilor. Crearea de condiții artificiale în accesarea fondurilor acordate prin PNDR 2014-2020”, a fost redactat pentru dezvoltarea rurală. Este însă cea mai clară expunere publică a logicii folosite de administrație. Ghidul grupează „stegulețele roșii” în trei categorii de indicatori:

fizici: adresă, telefon sau utilități comune, sedii învecinate, active comune;
de structură: acționari sau administratori comuni, același consultant, studii identice, împuterniciri pe conturi;
de afaceri: relații de afaceri exclusive între solicitanți, aceeași sucursală bancară.

Același ghid precizează un lucru esențial pentru apărare: identificarea indicatorilor este un semnal de alarmă care conduce la controale aprofundate, iar fiecare indicator, luat în parte, „nu reprezintă neapărat o neregulă”. O decizie APIA care enumeră indicatori fără a analiza dacă obiectivul schemei a fost atins și fără a stabili intenția exclusivă contrazice deci și propria logică a administrației.

4. Procedura: de la suspiciune la actul atacabil

4.1. Două trasee diferite

Primul lucru de stabilit este ce act a emis APIA, pentru că de el depind calea de atac și termenul:

Situația	Actul APIA	Calea de atac	Termen
Sprijinul nu a fost încă plătit pentru campania verificată	decizia de plată sau de respingere, ori notificarea privind neacordarea sprijinului	plângere prealabilă la emitent (art. 7 alin. (1) din Legea nr. 554/2004), apoi acțiune în contencios administrativ	30 de zile de la comunicare pentru plângerea prealabilă; 6 luni pentru acțiune (art. 11 din Legea nr. 554/2004)
Sprijinul a fost deja plătit și se cere restituirea	proces-verbal de constatare a neregulilor și de stabilire a creanțelor bugetare (titlu de creanță, potrivit OUG nr. 66/2011)	contestație administrativă la autoritatea emitentă, apoi acțiune în instanță împotriva deciziei de soluționare	30 de zile calendaristice de la comunicarea titlului, termen de decădere (art. 47 din OUG nr. 66/2011)

Dacă decizia sau titlul de creanță indică o altă cale sau un alt termen, termenul se respectă pe cel mai scurt dintre cele posibile. Abia după aceea se discută, dacă este cazul, efectele indicării greșite.

Competența instanței. După modificarea Legii nr. 554/2004 prin Legea nr. 212/2018, litigiile privind actele administrative care au ca obiect finanțări nerambursabile din fonduri europene „se soluționează potrivit criteriului valoric” (art. 10 alin. (1¹)). Pragul este de 3.000.000 de lei: până la această valoare, cauza revine tribunalului, secția de contencios administrativ și fiscal; peste ea, curții de apel. Reclamantul persoană fizică sau juridică de drept privat se adresează exclusiv instanței de la domiciliul sau sediul său (art. 10 alin. (3)).

Plata după contestare. În regimul OUG nr. 3/2015 (art. 38 alin. (3)), plata putea fi efectuată după contestarea deciziei potrivit Legii nr. 554/2004 numai dacă contestația era admisă. Contestarea nu atrage, deci, plata provizorie. Termenul de contestare a procesului-verbal și consecințele depășirii lui sunt explicate în articolul despre titlul de creanță APIA, iar structura contestației, în articolul despre contestația administrativă împotriva APIA.

4.2. Etapa clarificărilor: momentul în care se câștigă sau se pierde dosarul

Înainte de actul final, APIA trimite de regulă o solicitare de clarificări sau de documente suplimentare. Când este vorba de recuperarea unor sume deja plătite, debitorul are dreptul să își exprime punctul de vedere pe parcursul activităților de constatare (art. 21 alin. (11) din OUG nr. 66/2011). Etapa comunicării proiectului de proces-verbal, cu termen de 5 zile lucrătoare pentru observații, nu se aplică însă titlurilor de creanță emise de APIA (art. 21 alin. (15¹)).

Termenele acordate în această etapă sunt de regulă scurte, iar mulți fermieri răspund printr-o simplă declarație pe proprie răspundere. Este o greșeală costisitoare, din două motive:

răspunsul intră în dosarul administrativ și va fi citit de judecător. Un răspuns vag sau contradictoriu devine probă împotriva fermierului;
dreptul de a fi ascultat are o limită procesuală. Potrivit Curții de Justiție, încălcarea acestui drept atrage anularea actului numai dacă, în lipsa neregularității, procedura „ar fi putut avea un rezultat diferit” (G. și R., C-383/13 PPU, pct. 38). Fermierul care nu a spus nimic substanțial în procedura administrativă va demonstra greu, în instanță, că ascultarea lui ar fi schimbat ceva.

Principiul are o susținere solidă. Dreptul de a fi ascultat face parte din dreptul la apărare și se aplică oricărei proceduri care poate duce la un act defavorabil, chiar dacă norma aplicabilă nu prevede expres această formalitate (M.M., C-277/11, pct. 85-87). Obligația revine administrațiilor naționale atunci când pun în aplicare dreptul Uniunii (Mukarubega, C-166/13, pct. 50). Ca regulă, autoritatea nu este ținută să comunice în prealabil toate elementele pe care intenționează să se întemeieze. Trebuie însă să țină seama de situația persoanei care nu ar putea răspunde util fără anumite verificări sau documente (Boudjlida, C-249/13, pct. 56).

Concluzia practică: răspunsul la clarificări se redactează ca un act de apărare complet, cu probe, nu ca o formalitate. Dacă APIA nu indică faptele concrete pe care se sprijină suspiciunea, se cere în scris comunicarea lor, iar cererea se păstrează ca dovadă.

4.3. Prescripția dreptului de a stabili creanța

Pentru retragerea sumelor plătite coexistă două repere, care trebuie verificate în fiecare speță:

art. 3 alin. (1) din Regulamentul nr. 2988/95: termenul de prescripție a acțiunii este de patru ani de la săvârșirea abaterii, normele sectoriale putând prevedea un termen mai scurt, dar nu mai mic de trei ani;
art. 45 din OUG nr. 66/2011: dreptul de a stabili creanța bugetară se prescrie în cinci ani de la data de 1 ianuarie a anului următor închiderii programului, cu excepția cazurilor în care normele Uniunii prevăd un termen mai mare. Întreruperea și suspendarea urmează regulile prevăzute de text.

Instanța supremă a aplicat regulile de întrerupere din Regulamentul nr. 2988/95 într-un litigiu privind recuperarea unor fonduri SAPARD (ÎCCJ, Secția de contencios administrativ și fiscal, decizia nr. 1809 din 4 mai 2015). Analiza prescripției presupune deci reconstituirea cronologiei complete: data abaterii, primul act de control comunicat fermierului și fiecare act ulterior susceptibil să întrerupă termenul. Termenele, punctul de plecare și actele care întrerup prescripția sunt analizate pe larg în articolul despre prescripția debitului APIA.

5. Strategia de apărare

Apărările se organizează pe două paliere distincte, iar distincția trebuie păstrată și în cuprinsul contestației sau al cererii de chemare în judecată. Viciile de procedură și de legalitate formală se expun primele, într-o secțiune separată, pentru că pot duce la anularea actului fără analiza fondului. Apărările pe fond urmează după ele și se susțin cu probe, punct cu punct.

5.1. Apărări de procedură și de legalitate formală

a) Prescripția dreptului de a stabili creanța. Se verifică după reperele din secțiunea 4.3, pentru fiecare campanie în parte. Când suspiciunea vizează mai mulți ani, se poate ajunge la o admitere parțială, pentru campaniile cele mai vechi.

b) Încălcarea dreptului de a fi ascultat. Aceasta poate consta în lipsa solicitării de clarificări (mai ales după intrarea în vigoare a art. 113¹ din Ordinul nr. 106/2024, care o prevede expres pentru sprijinul cuplat), în împiedicarea fermierului de a-și exprima punctul de vedere pe parcursul constatării sau în omisiunea de a analiza punctul de vedere depus. Viciul trebuie însoțit de demonstrația cerută de hotărârea G. și R.: ce ar fi arătat fermierul și de ce rezultatul ar fi putut fi altul.

c) Nemotivarea sau motivarea aparentă. Administrația trebuie să examineze atent și imparțial elementele relevante și să își motiveze concret decizia (M.M., pct. 88). O decizie care enumeră indicii (aceeași adresă, rudenie, același consultant) fără să explice de ce obiectivul schemei nu a fost atins și din ce rezultă intenția exclusivă nu este motivată în sensul testului din Slancheva sila. Lipsa motivării privește ambele elemente și se invocă distinct de netemeinicie.

d) Temeiul de drept aplicabil campaniei. Se verifică dacă actul aplică normele în vigoare pentru anul de cerere: Regulamentul nr. 1306/2013, OUG nr. 3/2015 și Ordinul nr. 619/2015 pentru campaniile vechi, respectiv Regulamentul 2021/2116, HG nr. 1.571/2022 și Ordinul nr. 106/2024 pentru cele noi. Se verifică, de asemenea, dacă o ipoteză tipizată ulterior (de exemplu, transferurile succesive de animale, reglementate din februarie 2026) nu a fost aplicată retroactiv.

e) Excepțiile pe care le va invoca APIA. Tot pe acest palier, apărarea trebuie să anticipeze riscurile proprii:

tardivitatea contestației administrative față de termenul de decădere de 30 de zile din art. 47 din OUG nr. 66/2011;
inadmisibilitatea acțiunii pentru lipsa plângerii prealabile, în traseul Legii nr. 554/2004;
necompetența instanței sesizate, dacă valoarea a fost apreciată greșit față de pragul de 3.000.000 de lei.

Aceste excepții se verifică înaintea oricărei redactări pe fond.

5.2. Apărări pe fond: demontarea fiecărui element al testului

Elementul obiectiv: obiectivul schemei a fost atins. Este palierul subestimat cel mai des. APIA trebuie să arate că, deși condițiile au fost formal respectate, scopul normei nu s-a realizat. Apărarea demonstrează contrariul: sprijinul a ajuns la cine desfășoară efectiv activitatea agricolă, iar exploatația există economic, nu doar scriptic.

Curtea de Apel București, prin sentința civilă nr. 3315 din 5 decembrie 2014 (dosar nr. 1775/2/2014), a anulat procesul-verbal și decizia agenției (APDRP, actuala AFIR) într-un dosar în care opt societăți, șapte cu sediul în aceeași locație, aveau același consultant, salariați comuni și, unele dintre ele, același administrator. Instanța a admis chiar că investiția fusese divizată, dar a reținut că această împrejurare nu justifică singură recuperarea, câtă vreme obiectivele măsurii fuseseră atinse. A contat și faptul că agenția aprobase și plătise pe baza acelorași documente, iar procesul-verbal fusese încheiat la 20 de luni după ultima tranșă de plată.

Elementul subiectiv: existența unei rațiuni economice proprii. Testul cere ca solicitantul să fi urmărit în exclusivitate avantajul contrar scopului schemei. Apărarea arată că operațiunea are o cauză reală, independentă de subvenție și, de preferință, anterioară ei: o succesiune pregătită, o separare de patrimonii, cerințele unui finanțator, specializarea pe culturi diferite, intrarea în exploatare a unei generații noi care muncește efectiv.

Rudenia nu este, în sine, un indiciu de fraudă. Nicio normă nu interzice membrilor aceleiași familii să obțină sprijin în cadrul aceleiași scheme sau să lucreze unii pentru alții (CA București, sentința nr. 3148/2014). Decisiv este dacă fiecare exploatație are conducere, riscuri, costuri și venituri proprii.

Încadrarea în excepțiile legale. La CRISS, se verifică întâi dacă transferul se încadrează în excepțiile de la art. 32 din Ordinul nr. 106/2024: moștenire, vânzare, reziliere la inițiativa proprietarului sau a locatorului, expropriere. Încadrarea înlătură calificarea normativă fără a mai fi nevoie de discuția despre intenție. Dovada se face cu înscrisul transferului, cu data certă a acestuia și cu identitatea părții care a inițiat rezilierea.

Ce pierde dosarul. Prin sentința civilă nr. 2955 din 11 noiembrie 2015, Curtea de Apel București a respins acțiunea împotriva actelor agenției (AFIR) într-un dosar în care:

elementul obiectiv era evident: 95% dintre servicii erau prestate unei singure societăți afiliate;
elementul subiectiv rezulta din personalul comun, din garantarea creditului de către societatea afiliată și din motivul real al construcției, reținut de instanță: societatea afiliată nu putea obține ea însăși finanțarea nerambursabilă în aceleași condiții.

Instanța a reținut și că nu numai rudenia poate dovedi elementul subiectiv. Lecția este că apărarea nu poate nega realitatea economică. Poate doar să o explice și să o probeze.

5.3. Dosarul de probe: fiecare indiciu are o contraprobă

Fiecare afirmație de fapt din contestație trebuie asociată cu o probă concretă. Tabelul de mai jos poate fi folosit ca listă de lucru:

Indiciul invocat de APIA	Ce trebuie dovedit	Probe utile
Fragmentarea exploatației după 2020	că transferul se încadrează într-o excepție legală sau are o cauză reală, alta decât CRISS	contract de vânzare, certificat de moștenitor, notificarea de reziliere emisă de proprietar, hotărâre de partaj sau de divorț, corespondență cu finanțatorul
Aceeași adresă sau gospodărie	separarea efectivă a activităților	registrul agricol pe poziții distincte, contracte de utilități sau de închiriere a spațiilor de depozitare, acte de proprietate separate
Utilaje comune	folosință cu titlu, plătită	contracte de închiriere sau de prestări servicii cu utilaje, facturi, plăți prin bancă, foi de parcurs
Același consultant sau cereri identice	că identitatea de formă nu exprimă o coordonare de fond	contractele cu consultantul încheiate separat, onorarii plătite din conturi distincte, explicația formatului standard
Animale împrumutate sau transferate succesiv	cine deține, îngrijește și suportă costurile	extrase RNE, contracte de pășunat temporar, facturi pentru furaje și tratamente veterinare, state de plată pentru îngrijitori, documente de la târgurile de animale
Titularul formal nu muncește în exploatație	implicarea personală și decizională	contracte semnate de titular, plăți din contul propriu, corespondență cu furnizorii și cumpărătorii, declarații de martor, formare profesională
Venituri care „se întorc” la aceeași persoană	că fluxurile financiare sunt independente	extrase de cont pe întreaga campanie, evidența contabilă, facturi de vânzare a producției

Fermierii trec frecvent cu vederea două mijloace de probă:

adresa către APIA pentru comunicarea integrală a fișei de control, a rapoartelor de verificare și a documentelor pe care se sprijină suspiciunea. În instanță, cererea se formulează ca solicitare de depunere a dosarului administrativ complet;
expertiza tehnică agricolă sau contabilă, pentru a demonstra realitatea activității și independența fluxurilor economice. Este utilă mai ales când suspiciunea privește mai multe exploatații și mai mulți ani.

Cum se construiește dosarul probatoriu în litigiile cu APIA arată și articolul despre proba în litigiile cu APIA.

5.4. Suspendarea executării titlului de creanță

Contestarea titlului de creanță nu oprește, prin ea însăși, recuperarea. OUG nr. 66/2011 păstrează însă dreptul contestatarului de a cere suspendarea executării în condițiile art. 14-15 din Legea nr. 554/2004: caz bine justificat și pagubă iminentă (art. 50 alin. (8) din OUG nr. 66/2011), cu o cauțiune de până la 20% din suma contestată (art. 50 alin. (9) din aceeași ordonanță). Practica arată ce argumente funcționează:

CA București, sentința nr. 2219 din 7 august 2014 (dosar nr. 3892/2/2014): suspendarea a fost admisă, cu o cauțiune de 15.000 de lei. Cazul bine justificat a rezultat din faptul că agenția aprobase și plătise proiectul, apoi își schimbase poziția pe baza acelorași documente, fără să analizeze dacă obiectivele fuseseră atinse;
CA București, sentința nr. 1561 din 19 mai 2014 (dosar nr. 1653/2/2014): cererea a fost respinsă. Același director, numerele de cerere consecutive și comodatele încheiate în aceeași zi nu au permis, la o analiză sumară, identificarea unei nelegalități evidente, iar paguba iminentă nu a fost dovedită;
CA București, sentința nr. 2 din 5 ianuarie 2016: cererea a fost respinsă, deși paguba iminentă era întrunită prin pornirea executării silite, pentru că aparența dreptului era în favoarea agenției.

Cererea de suspendare are șanse doar dacă indică, încă din primul act, un viciu vizibil la o examinare sumară: schimbarea de poziție a autorității, lipsa analizei elementului obiectiv sau încălcarea dreptului de a fi ascultat. Paguba iminentă se probează cu documente financiare, nu se afirmă. Condițiile, cauțiunea și instanța competentă sunt explicate pe larg în articolul despre suspendarea executării deciziei APIA.

5.5. Trimiterea preliminară la Curtea de Justiție

Avio Lucos arată că instanțele române sesizează Curtea de Justiție în materia condițiilor artificiale. Când speța ridică o problemă nouă de interpretare, de exemplu compatibilitatea unei prezumții tipizate prin ordin al ministrului cu testul dublu din jurisprudența europeană, cererea de trimitere preliminară este un instrument legitim.

Refuzul instanței de ultim grad trebuie motivat. În cauza Bio Farmland Betriebs SRL c. României (hotărârea din 13 iulie 2021), Curtea Europeană a Drepturilor Omului a constatat încălcarea art. 6 § 1 din Convenție pentru refuzul nemotivat de a sesiza Curtea de Justiție într-un litigiu cu APIA. Cererea de trimitere se redactează, deci, cu întrebarea formulată concret și cu explicarea criteriilor din jurisprudența CILFIT.

6. Speța văzută din perspectiva APIA

O apărare solidă începe cu cel mai puternic argument advers. În instanță, Agenția va susține, în esență:

Indiciile convergente sunt suficiente. Slancheva sila permite stabilirea elementului subiectiv din legăturile juridice, economice și personale și din „indicii” ale unei coordonări deliberate. Proba directă a intenției nu este necesară, iar mai multe indicii concordante pot constitui o prezumție judiciară.
Principiul se aplică direct. Potrivit Cussens, interdicția abuzului operează chiar în lipsa unui text național. Lipsa unei interdicții exprese pentru un anumit an nu salvează operațiunea.
La CRISS, calificarea este normativă. Ordinul nr. 106/2024 califică expres fragmentarea de după 2020 drept condiție artificială. În lectura Agenției, sarcina de a se încadra într-o excepție revine fermierului.
Fermierul deține probele. Fermierul are acces la documentele exploatației și le poate produce. Un răspuns lacunar la clarificări poate fi interpretat împotriva sa.
Avantajul se pierde integral. Măsura nu este o sancțiune, deci nu se pune problema proporționalității cuantumului.

Primele două argumente sunt cele mai puternice. Ele se neutralizează numai pe fapte: printr-o explicație economică alternativă, documentată, care face indiciile compatibile cu o activitate reală. Al treilea argument are un punct slab în textul ordinului însuși, care păstrează condiția scopului. Al patrulea se întoarce împotriva Agenției dacă fermierul a răspuns complet, iar autoritatea nu a analizat răspunsul. Al cincilea este corect în principiu, dar art. 62 din Regulamentul 2021/2116 cere ca măsurile statelor împotriva eludării să fie „eficace și proporționale”, iar argumentul nu împiedică discuția pe campanii și pe suprafețe: retragerea trebuie să privească avantajul obținut artificial, nu și sprijinul pentru care condițiile au fost reale.

7. Analiza BATNA: când se contestă, când se negociază și ce se poate salva

Decizia de a contesta trebuie luată pe baza unei evaluări realiste. Cea mai bună alternativă la o soluție negociată (BATNA) diferă după poziția fermierului:

Varianta	Când este rațională	Avantaje	Riscuri
Contestarea integrală, administrativă și judiciară	când există o rațiune economică documentată, o excepție legală aplicabilă sau un viciu procedural serios	singura cale prin care se poate obține anularea totală și păstrarea sprijinului	durată, costul expertizelor, accesoriile care curg în continuare dacă executarea nu este suspendată
Contestarea limitată (anumite campanii sau anumite suprafețe)	când suspiciunea e fondată pentru o parte a exploatației, dar nu pentru toată	concentrează resursele pe partea apărabilă și sporește credibilitatea în fața instanței	renunțarea la argumente care, în ansamblu, ar fi putut avea succes
Neatacarea actului și restructurarea pentru campaniile viitoare	când indiciile sunt grave și concordante, iar valoarea este mică în raport cu costul litigiului	închide expunerea și permite reconfigurarea exploatației pe baze reale	titlul de creanță devine definitiv, iar istoricul poate alimenta suspiciuni ulterioare

Trei reguli se aplică în toate variantele:

termenele se protejează chiar și când decizia nu este încă luată. Contestația administrativă se depune în termen, chiar și succint motivată, iar argumentarea se completează ulterior, în măsura permisă de procedură;
cererile conexe se tratează unitar. Când suspiciunea privește mai mulți membri ai familiei sau mai multe societăți, pozițiile trebuie coordonate. Contradicțiile dintre declarații sunt cea mai bună probă a APIA;
campania curentă se gestionează separat. Dacă exploatația urmează să fie reorganizată, schimbarea se documentează de la început, cu date certe și cauze reale, pentru a nu genera o nouă suspiciune.

8. Lista de verificare în primele zile după notificarea APIA

Identificați actul primit: solicitare de clarificări, proiect de proces-verbal, decizie de respingere sau titlu de creanță.
Calculați termenul aplicabil și notați-l, inclusiv termenul de decădere de 30 de zile pentru contestația împotriva titlului de creanță.
Cereți în scris comunicarea faptelor și a documentelor pe care se sprijină suspiciunea.
Reconstituiți cronologia: data fiecărui transfer de teren sau de animale, data fiecărui contract, data fiecărei cereri de plată.
Verificați dacă situația se încadrează într-o excepție legală: moștenire, vânzare, reziliere la inițiativa proprietarului, expropriere, pășunat temporar, târg de animale.
Adunați probele economice: conturi, facturi, contracte de utilaje, RNE, registrul agricol, state de plată.
Formulați răspunsul la clarificări ca un act de apărare, cu anexe numerotate și opisate.
Coordonați pozițiile tuturor persoanelor ale căror cereri sunt vizate.
Evaluați prescripția pentru fiecare campanie.
Decideți, pe baza analizei BATNA, dacă cereți și suspendarea executării.

9. Întrebări frecvente

Ce înseamnă „condiții create artificial” la subvențiile APIA?

Este situația în care fermierul îndeplinește formal condițiile de eligibilitate, dar le-a creat anume pentru a obține un sprijin contrar scopului schemei. Temeiul actual este art. 62 din Regulamentul (UE) 2021/2116, reluat în art. 46 alin. (1) din HG nr. 1.571/2022. Pentru campaniile 2015-2022 se aplică art. 60 din Regulamentul (UE) nr. 1306/2013, iar pentru 2015-2020 și art. 40 din OUG nr. 3/2015.

Ce trebuie să dovedească APIA?

Potrivit jurisprudenței Curții de Justiție (Emsland-Stärke, Slancheva sila, Avio Lucos), trebuie stabilite cumulativ două elemente: un element obiectiv, adică faptul că, deși condițiile au fost respectate formal, scopul schemei nu a fost atins, și un element subiectiv, adică intenția de a obține avantajul prin crearea artificială a condițiilor.

Este suficient că am aceeași adresă sau că sunt rudă cu alt solicitant?

Nu. Curtea de Justiție a statuat în Slancheva sila că cererea nu poate fi respinsă pentru simplul motiv că între solicitanți există o legătură juridică, fără analiza celorlalte elemente ale speței. Instanțele române au calificat aceste legături drept „cel mult indicii”.

Împărțirea exploatației în familie după 2020 duce automat la pierderea CRISS?

HG nr. 1.571/2022 (art. 11) și Ordinul MADR nr. 106/2024 (art. 30) califică fragmentarea de după 2020, făcută în scopul obținerii CRISS, drept condiție artificială. Nu constituie însă fragmentare moștenirea, vânzarea, rezilierea contractului la inițiativa proprietarului sau a locatorului și exproprierea. În afara acestor excepții, rămâne posibilă dovada că împărțirea are o cauză reală, alta decât obținerea plății.

În cât timp contest procesul-verbal prin care APIA îmi cere banii înapoi?

Contestația împotriva titlului de creanță emis potrivit OUG nr. 66/2011 se formulează în scris, în termen de 30 de zile calendaristice de la comunicare, și se depune la autoritatea emitentă. Termenul este de decădere. Decizia de soluționare a contestației poate fi atacată ulterior în contencios administrativ.

Contestația oprește recuperarea sumelor?

Nu automat. Se poate cere instanței suspendarea executării în condițiile art. 14-15 din Legea nr. 554/2004, dovedind un caz bine justificat și o pagubă iminentă.

Pot pierde și subvențiile din alți ani?

Da, dacă suspiciunea privește o structură care s-a menținut mai multe campanii. Fiecare campanie trebuie însă analizată separat, inclusiv din perspectiva prescripției dreptului de a stabili creanța.

Constatarea condițiilor artificiale înseamnă că am comis o infracțiune?

Nu. Neacordarea sau retragerea avantajului nu este o sancțiune, potrivit art. 4 alin. (4) din Regulamentul nr. 2988/95, și nu presupune o constatare de fraudă. Faptele pot fi însă analizate separat de organele de urmărire penală, pe care APIA este obligată să le sesizeze, motiv pentru care declarațiile date APIA trebuie formulate cu atenție.

10. Concluzie

Suspiciunea de „condiții create artificial” nu se combate cu declarații de bună-credință, ci cu fapte economice probate. Testul european este exigent pentru Agenție: cere ca scopul schemei să nu fi fost atins și ca intenția fermierului să fi vizat exclusiv avantajul. Avantajul procesual trece însă de partea APIA dacă fermierul ratează etapa clarificărilor, lasă termenul de decădere să expire sau explică o realitate economică fără documente.

Apărarea eficientă are trei componente: un răspuns complet încă din procedura administrativă, separarea clară a viciilor de procedură de apărările pe fond și un dosar în care fiecărui indiciu al Agenției îi corespunde o contraprobă.

Surse normative și jurisprudențiale

Legislație

Regulamentul (CE, Euratom) nr. 2988/95 al Consiliului privind protecția intereselor financiare ale Comunităților Europene, art. 1, 3 și 4
Regulamentul (UE) nr. 1306/2013 privind finanțarea, gestionarea și monitorizarea politicii agricole comune, art. 60
Regulamentul (UE) 2021/2116 privind finanțarea, gestionarea și monitorizarea politicii agricole comune, art. 62
OUG nr. 3/2015 pentru aprobarea schemelor de plăți care se aplică în agricultură în perioada 2015-2020, art. 38-40
Ordinul MADR nr. 619/2015, art. 31-32 și 92-95
HG nr. 1.571/2022, art. 11 și art. 46
Ordinul MADR nr. 106/2024, modificat prin Ordinul MADR nr. 44/2026, art. 30-32 și art. 112-114
OUG nr. 66/2011 privind prevenirea, constatarea și sancționarea neregulilor apărute în obținerea și utilizarea fondurilor europene, art. 2, 21, 45-51
Legea contenciosului administrativ nr. 554/2004, modificată prin Legea nr. 212/2018, art. 7, 10, 11, 14-15

Jurisprudența Curții de Justiție a Uniunii Europene

Hotărârea din 14 decembrie 2000, Emsland-Stärke, C-110/99
Hotărârea din 22 noiembrie 2012, M.M., C-277/11
Hotărârea din 10 septembrie 2013, G. și R., C-383/13 PPU
Hotărârea din 12 septembrie 2013, Slancheva sila, C-434/12
Hotărârea din 5 noiembrie 2014, Mukarubega, C-166/13
Hotărârea din 11 decembrie 2014, Boudjlida, C-249/13
Hotărârea din 22 noiembrie 2017, Cussens ș.a., C-251/16
Hotărârea din 7 aprilie 2022, Avio Lucos, C-176/20

Jurisprudența Curții Europene a Drepturilor Omului

Hotărârea din 13 iulie 2021, Bio Farmland Betriebs S.R.L. c. României, cererea nr. 43639/17

Jurisprudență națională

ÎCCJ, Secția de contencios administrativ și fiscal, decizia nr. 1809 din 4 mai 2015
Curtea de Apel București, sentința nr. 1561 din 19 mai 2014
Curtea de Apel București, sentința nr. 2219 din 7 august 2014
Curtea de Apel București, sentința civilă nr. 3148 din 18 noiembrie 2014 (dosar nr. 1867/2/2014)
Curtea de Apel București, sentința civilă nr. 3315 din 5 decembrie 2014 (dosar nr. 1775/2/2014)
Curtea de Apel București, sentința nr. 2955 din 11 noiembrie 2015
Curtea de Apel București, sentința nr. 2 din 5 ianuarie 2016

Alte surse

MADR și AFIR, Ghid de prevenire a neregulilor. Crearea de condiții artificiale în accesarea fondurilor acordate prin PNDR 2014-2020, versiunea 01, noiembrie 2015
Curtea de Conturi Europeană, Raportul special nr. 14/2022, „The Commission’s response to fraud in the common agricultural policy: Time to dig deeper”

Articolul are caracter informativ și reflectă legislația și jurisprudența disponibile la data publicării. Nu constituie consultanță juridică pentru un caz concret. Fiecare dosar APIA presupune analiza actelor emise, a termenelor aplicabile și a probelor disponibile.

Av. Adrian Zandomeni este avocat coordonator și fondator al Societății Civile de Avocați Zandomeni din Timișoara, înființată în anul 2000, cu activitate în drept administrativ și fiscal, fonduri europene, drept civil și litigii comerciale.