Prescripția debitului APIA: termenele de 4 și 8 ani

Un fermier primește în toamna anului 2026 un proces-verbal de constatare a neregulilor și de stabilire a creanțelor bugetare. APIA îi cere să restituie subvenția pe suprafață încasată pentru campania 2017, cu dobânzi. Între timp, terenul a fost vândut, arendatorul a decedat, iar documentele din acea perioadă sunt incomplete. Fermierul se întreabă dacă statul îi mai poate cere acești bani după nouă ani.

Răspunsul este adesea „nu”. Pentru asta, însă, trebuie răspuns corect la trei întrebări: ce termen se aplică, de când curge și ce l-a întrerupt. Prescripția în materia fondurilor agricole europene nu se calculează după regulile de drept comun pe care le cunoaște orice practician. Ea este guvernată în primul rând de un regulament european direct aplicabil, completat de o ordonanță de urgență care nu a fost gândită pentru plățile anuale. Peste acestea se suprapun reguli sectoriale care s-au schimbat de la o perioadă de programare la alta.

Articolul de față explică mecanismul pas cu pas. Analizăm termenul de urmărire de patru ani și termenul absolut de opt ani din Regulamentul (CE, Euratom) nr. 2988/95. Vedem cum se raportează acestea la art. 45 din OUG nr. 66/2011 și ce spune jurisprudența Curții de Justiție a Uniunii Europene (CJUE) despre momentul de început, despre actele întreruptive și despre neregulile continue. În final, arătăm cum se invocă prescripția împotriva titlului de creanță emis de APIA, fără a pierde apărarea pe drum. Termenul de patru ani este tratat și într-un articol de pe zandomeni.eu.

1. Trei termene diferite, trei întrebări diferite

În litigiile cu APIA se confundă frecvent trei termene care au funcții diferite. Distincția lor este primul pas al oricărei analize.

Termenul	Ce limitează	Temeiul principal	Durata
Termenul de urmărire (prescripția dreptului de a stabili creanța)	Emiterea titlului de creanță: procesul-verbal de constatare a neregulilor	Art. 3 alin. (1) din Reg. nr. 2988/95; art. 45 din OUG nr. 66/2011	4 ani (regula UE); 5 ani (dreptul intern, cu un punct de plecare disputat)
Termenul absolut	Întreaga durată a urmăririi, indiferent de întreruperi	Art. 3 alin. (1) paragraful al patrulea din Reg. nr. 2988/95	Dublul termenului de urmărire (8 ani la termenul de 4 ani)
Prescripția executării	Executarea silită a titlului rămas definitiv	Codul de procedură fiscală (Legea nr. 207/2015), prin trimiterea din OUG nr. 66/2011	5 ani de la 1 ianuarie a anului următor nașterii dreptului

Primele două termene privesc întrebarea dacă APIA mai poate constata neregula și stabili debitul. Al treilea privește întrebarea dacă debitul deja stabilit mai poate fi încasat prin executare silită. Apărările sunt diferite, termenele procedurale de contestare sunt diferite, iar instanțele competente pot fi diferite.

Pentru campaniile mai vechi și pentru unele situații speciale există și reguli sectoriale din regulamentele politicii agricole comune (PAC). Una dintre ele a funcționat, pentru campaniile 2007-2009, ca un veritabil termen de decădere a dreptului de recuperare (secțiunea 7).

2. Cadrul normativ: de ce dreptul Uniunii are prioritate

2.1. Regulamentul (CE, Euratom) nr. 2988/95: regula generală

Regulamentul nr. 2988/95 privind protecția intereselor financiare ale Comunităților Europene este actul-cadru pentru toate neregulile care afectează bugetul Uniunii, inclusiv fondurile agricole FEGA și FEADR. Versiunea în limba română a regulamentului folosește termenul „abatere”. Legislația internă (OUG nr. 66/2011) folosește termenul „neregulă”. Cele două noțiuni desemnează, în esență, aceeași realitate.

Potrivit art. 1 alin. (2), „constituie abatere orice încălcare a unei dispoziții de drept comunitar, ca urmare a unei acțiuni sau omisiuni a unui agent economic, care poate sau ar putea prejudicia bugetul general al Comunităților sau bugetele gestionate de acestea, fie prin diminuarea sau pierderea veniturilor acumulate din resurse proprii, colectate direct în numele Comunităților, fie prin cheltuieli nejustificate.”

Art. 3 alin. (1) stabilește regimul prescripției în patru paragrafe:

Durata și punctul de plecare: „Termenul de prescripție a acțiunii este de patru ani de la săvârșirea abaterii menționate la articolul 1 alineatul (1). Cu toate acestea, normele sectoriale pot să prevadă un termen mai scurt, care nu poate fi însă mai mic de trei ani.”
Neregulile continue și programele multianuale: „În cazul unor abateri continue sau repetate, termenul de prescripție curge din ziua în care încetează săvârșirea abaterii respective. În ceea ce privește programele multianuale, termenul de prescripție trebuie, oricum, să curgă până la finalizarea programului.”
Întreruperea: „Termenul de prescripție este întrerupt de orice act al unei autorități competente, adus la cunoștința persoanei în cauză, cu privire la cercetarea sau urmărirea în justiție a abaterii respective. Termenul de prescripție începe să curgă din nou după fiecare act de întrerupere.”
Termenul absolut: „Cu toate acestea, prescripția devine efectivă cel mai târziu la data la care expiră o perioadă egală cu dublul termenului de prescripție, fără ca autoritatea competentă să fi impus o sancțiune, cu excepția cazului în care acțiunea administrativă este suspendată în conformitate cu articolul 6 alineatul (1).”

Art. 3 alin. (3) adaugă: „Statele membre își păstrează posibilitatea de a aplica un termen mai lung decât cel prevăzut în alineatul (1) și, respectiv, (2).”

2.2. Regula se aplică direct și recuperării, nu doar sancțiunilor

Două obiecții apar constant în practică. Prima: regulamentul ar avea nevoie de măsuri naționale de transpunere. A doua: termenul de patru ani ar privi doar sancțiunile, nu și simpla restituire a sumelor plătite necuvenit. Ambele au fost respinse de Curtea de Justiție.

Aplicarea directă. În cauza C-278/02 Handlbauer (hotărârea din 24 iunie 2004), Curtea a statuat că art. 3 alin. (1) este direct aplicabil în statele membre, în lipsa unor norme sectoriale care prevăd un termen mai scurt (de cel puțin trei ani) sau a unor norme naționale care prevăd un termen mai lung. Potrivit pct. 27, textul nu lasă statelor membre nicio putere de apreciere și nu impune adoptarea de măsuri de punere în aplicare.
Aplicarea la măsurile de recuperare. Art. 4 din regulament definește retragerea avantajului obținut nejustificat, inclusiv „obligația de a vărsa sumele datorate sau de a rambursa sumele primite nejustificat”. Alin. (4) precizează că aceste măsuri „nu sunt considerate sancțiuni”. Curtea a decis însă, constant, că termenul de prescripție din art. 3 se aplică și lor. Este cazul cauzelor Handlbauer (pct. 33-34), Vosding și alții (C-278/07 și cauzele conexate, 29 ianuarie 2009, dispozitivul, pct. 1), C-465/10 Chambre de commerce et d’industrie de l’Indre (21 decembrie 2011, pct. 53) și C-341/13 Cruz & Companhia (17 septembrie 2014). Cu excepția cauzei CCI de l’Indre (fonduri structurale), toate priveau restituiri la export plătite din fondurile agricole (FEOGA).

Consecința practică este simplă. Procesul-verbal prin care APIA stabilește o creanță bugetară reprezentând subvenții restituibile este o măsură administrativă în sensul art. 4 și intră sub incidența termenului de prescripție din art. 3. În cauzele conexate C-260/14 și C-261/14 Județul Neamț și Județul Bacău (26 mai 2016), trimise de Curtea de Apel Bacău, Curtea a calificat expres corecțiile financiare aplicate în România drept „măsuri administrative în sensul articolului 4 din Regulamentul nr. 2988/95”.

2.3. OUG nr. 66/2011: art. 45 și problema punctului de plecare

În dreptul intern, constatarea neregulilor și stabilirea creanțelor bugetare sunt reglementate de OUG nr. 66/2011. Actul se aplică și agențiilor de plăți pentru programele finanțate prin instrumentele politicii agricole comune, deci și APIA pentru măsurile FEGA și pentru măsurile FEADR delegate acesteia.

Art. 45 alin. (1) prevede: „Dreptul de a stabili creanța bugetară se prescrie în termen de 5 ani de la data de 1 ianuarie a anului următor datei de închidere a programului, comunicată oficial de către Comisia Europeană/donatorul public internațional prin emiterea declarației finale de închidere, cu excepția cazului în care normele Uniunii Europene sau ale donatorului public internațional prevăd un termen mai mare.”

Textul are trei trăsături care contează pentru fermier:

Durata este de 5 ani, mai lungă decât cei 4 ani din regulament. Prin urmare, art. 45 poate fi privit ca o folosire a opțiunii din art. 3 alin. (3) din Reg. nr. 2988/95.
Punctul de plecare nu este data neregulii. Termenul curge de la 1 ianuarie a anului următor închiderii oficiale a programului, constatată prin declarația finală a Comisiei. Mecanismul a fost gândit pentru programele operaționale multianuale ale fondurilor structurale.
Întreruperea și suspendarea sunt trimise, prin alin. (2), la regulile dreptului comun privind prescripția dreptului la acțiune. Alin. (3) trimite la normele Uniunii, tot pentru întrerupere și suspendare, în cazul creanțelor pentru care acestea prevăd un termen mai mare de 5 ani.

Art. 45 nu conține o dispoziție specială pentru FEGA și nu menționează Regulamentul nr. 2988/95. Plățile directe pe suprafață, finanțate din FEGA, sunt însă plăți anuale. Ele nu sunt legate de un „program” care să se închidă printr-o declarație finală a Comisiei. Aplicat literal, art. 45 alin. (1) fie nu are punct de plecare pentru aceste plăți, fie ar amâna începutul prescripției la o dată nedeterminată. Niciuna dintre aceste variante nu este compatibilă cu exigențele securității juridice.

3. Ce termen se aplică: patru ani sau cinci ani?

3.1. Statul poate lungi termenul, dar nu îi poate muta începutul

Răspunsul cel mai solid vine dintr-o hotărâre recentă. În cauza C-539/24 Mikroregion Porta Bohemica (27 noiembrie 2025), Curtea a analizat o normă cehă care plasa începutul termenului la 1 ianuarie a anului următor încălcării. Curtea a reținut că art. 3 alin. (3) permite statelor membre doar să prelungească durata termenului de prescripție, cu excluderea oricărei modificări a punctului său de plecare (pct. 22 și 30, care reiau Hotărârea din 6 februarie 2025, C-42/24 Emporiki Serron, pct. 27). Raționamentul se extinde și la termenul absolut (pct. 31). Termenul curge, în toate cazurile, de la data săvârșirii neregulii sau, pentru neregulile continue ori repetate, de la data încetării acesteia (pct. 32 și dispozitivul).

Hotărârea privea, ce-i drept, termenul pentru adoptarea unei decizii de sancționare, nu o măsură de restituire în sensul art. 4. Raționamentul de la pct. 30 se sprijină însă pe structura art. 3, care este aceeași pentru sancțiuni și pentru măsurile administrative, după cum arată jurisprudența citată la punctul 2.2. Argumentul este, de aceea, direct transpozabil în litigiile cu APIA.

Aplicată la art. 45 din OUG nr. 66/2011, această jurisprudență duce la următoarea concluzie. Chiar dacă se admite că România a optat pentru un termen mai lung, de 5 ani, punctul de plecare rămâne cel din regulament: data săvârșirii neregulii. Un termen calculat de la 1 ianuarie a anului următor închiderii programului ar fi, simultan, un termen mai lung și un termen cu început deplasat. Dreptul Uniunii admite prima operațiune, nu și pe a doua.

3.2. Previzibilitate și proporționalitate

Două limite suplimentare rezultă din jurisprudența privind art. 3 alin. (3):

Previzibilitatea. În cauzele conexate C-201/10 și C-202/10 Ze Fu Fleischhandel (5 mai 2011), Curtea a admis aplicarea prin analogie a unui termen de drept comun mai lung, dar „cu condiția, totuși, ca o astfel de aplicare care rezultă dintr‑o practică jurisprudențială să fi fost suficient de previzibilă”. Pentru FEGA, unde art. 45 nu are un punct de plecare utilizabil, previzibilitatea aplicării sale este greu de susținut.
Proporționalitatea. În aceeași cauză, Curtea a decis că un termen de 30 de ani „depășește ceea ce este necesar” (pct. 43) și poate „încuraja o inerție a autorităților naționale” (pct. 45). În Cruz & Companhia, aceeași concluzie a fost reținută pentru un termen de 20 de ani. Un termen de 5 ani care ar începe abia după închiderea unui program de șapte ani ar putea depăși, în fapt, 15 ani de la plată. Testul de proporționalitate devine astfel un argument autonom.

Mai există o consecință, reținută de Curte la pct. 50-51 din Ze Fu. Acolo unde nu există un termen național mai lung aplicabil în mod legal și previzibil, se aplică termenul de 4 ani din regulament. Pentru apărarea fermierului, aceasta este poziția de principiu în materia plăților directe.

3.3. Situația specială a măsurilor FEADR

Pentru măsurile de dezvoltare rurală (FEADR) gestionate de APIA, precum plățile de agro-mediu și climă sau cele pentru zone cu constrângeri naturale, discuția este diferită. Programul Național de Dezvoltare Rurală este un program multianual, iar art. 3 alin. (1) paragraful al doilea prevede că, pentru programele multianuale, termenul „trebuie, oricum, să curgă până la finalizarea programului”.

În cauza C-436/15 Alytaus regiono atliekų tvarkymo centras (15 iunie 2017), Curtea a precizat sensul acestei reguli. Și în cazul programelor multianuale termenul curge de la săvârșirea neregulii (sau de la încetarea ei, dacă este continuă ori repetată), iar regula programului garantează că, atât timp cât programul nu este finalizat, autoritatea poate încă urmări neregulile (pct. 62). Programul se consideră finalizat la data încheierii prevăzute de normele care îl guvernează (dispozitivul, pct. 2). Pentru angajamentele FEADR, APIA va invoca, așadar, cu temei mai bun un termen care nu se poate împlini înainte de finalizarea programului. Termenul absolut, analizat la secțiunea 6, rămâne însă o limită și în acest caz.

4. Momentul de început: când se consideră săvârșită neregula

4.1. Fapta și prejudiciul

Termenul curge „de la săvârșirea abaterii”. Curtea a precizat că săvârșirea presupune două elemente: o acțiune sau omisiune a operatorului economic, contrară dreptului Uniunii, și un prejudiciu pentru bugetul Uniunii. Termenul începe să curgă atunci când s-au produs ambele.

În cauza C-59/14 Firma Ernst Kollmer Fleischimport und -export (6 octombrie 2015), Curtea a decis că termenul curge din momentul în care s-au produs atât fapta operatorului, cât și prejudiciul. Prejudiciul se produce în momentul în care se adoptă decizia de acordare a avantajului financiar.
În cauza C-584/15 Glencore Céréales France (2 martie 2017), Curtea a formulat regula în termeni generali: data relevantă este fie data faptei, fie data prejudiciului, oricare dintre acestea se produce ultima.

Pentru plățile APIA, fapta este de regulă declarația din cererea unică de plată, de pildă o suprafață supradeclarată sau un teren neeligibil. Ea se săvârșește la data depunerii cererii, în primăvara anului de cerere. Prejudiciul se produce la data deciziei de plată sau a plății. De regulă, aceasta este data relevantă pentru calculul prescripției. Când APIA a plătit un avans și ulterior diferența, este prudent să se calculeze termenul de la ultima plată aferentă campaniei.

4.2. Data descoperirii neregulii este irelevantă

APIA susține frecvent că termenul nu putea curge cât timp autoritatea nu cunoștea neregula: aceasta ar fi fost descoperită abia la un control ulterior, la o verificare încrucișată sau la un audit al Comisiei. Argumentul nu are sprijin în art. 3. Curtea a statuat, în cauza C-52/14 Pfeifer & Langen (11 iunie 2015, dispozitivul, pct. 6), că termenul absolut curge, pentru neregulile continue sau repetate, din ziua în care neregula a încetat, indiferent de data la care administrația națională a luat cunoștință de ea. Aceeași logică a punctului de plecare obiectiv rezultă și din Kollmer (C-59/14) și Glencore (C-584/15), care leagă începutul termenului de bază exclusiv de faptă și de prejudiciu. În Emporiki Serron (C-42/24, dispozitivul, pct. 1), Curtea a decis expres că art. 3 se opune unei reglementări naționale care face termenul să curgă de la data la care autoritățile au constatat neregula.

4.3. Neregulile continue sau repetate

Aici se află principala resursă a APIA pentru a „recupera” campanii vechi. Dacă neregula este calificată drept continuă sau repetată, termenul curge abia de la încetarea ei, iar campaniile anterioare devin, practic, imprescriptibile cât timp neregula persistă.

Jurisprudența a fixat câteva repere:

Neregula repetată. În Pfeifer & Langen (C-52/14), Curtea a decis că o neregulă este „repetată” dacă intervalul dintre neregulile succesive este mai scurt decât termenul de prescripție de patru ani. Calificarea este posibilă chiar dacă autoritățile nu au efectuat controale periodice aprofundate.
Neregula continuă. În CCI de l’Indre (C-465/10), atribuirea nelegală a unui contract de achiziție finanțat din fonduri europene a fost calificată drept neregulă continuă. Termenul începe să curgă la încheierea executării contractului.
Dobânzile nu sunt o neregulă continuă. În Glencore (C-584/15), Curtea a decis că obligația de plată a dobânzilor nu constituie o neregulă continuă sau repetată. Dobânzile rezultă din aceeași neregulă ca și creanța principală.

În materie de plăți pe suprafață, APIA va încerca să califice drept neregulă repetată supradeclararea aceleiași parcele în campanii succesive. Apărarea trebuie să verifice trei lucruri:

Identitatea neregulii. Este aceeași încălcare, pe aceeași parcelă și din același motiv, sau sunt încălcări diferite? De exemplu, neeligibilitatea dintr-un an poate privi lipsa activității agricole, iar cea din alt an documentul de folosință.
Intervalul dintre neregulile succesive. Dacă între ele a trecut mai mult de patru ani, legătura se rupe.
Data încetării. Neregula încetează cel târziu la ultima campanie în care parcela a fost declarată în condiții neconforme. Încetarea poate interveni și mai devreme, dacă fermierul a corectat declarația.

Pentru angajamentele multianuale FEADR, de regulă angajamente de cinci ani, discuția este mai nuanțată. Încălcarea unui angajament pe toată durata lui poate fi calificată drept continuă. Încălcarea punctuală a unei cerințe într-un singur an rămâne însă o neregulă instantanee, cu termen propriu.

5. Întreruperea prescripției: ce acte „contează” și ce acte nu

5.1. Condițiile actului întreruptiv

Art. 3 alin. (1) paragraful al treilea cere un act al unei autorități competente, adus la cunoștința persoanei în cauză și privind cercetarea sau urmărirea neregulii. Curtea a adăugat o condiție decisivă: actul trebuie să fie suficient de precis.

În Handlbauer (C-278/02, dispozitivul, pct. 2), Curtea a decis că notificarea unui control nu întrerupe termenul, cu excepția cazului în care operațiunile la care se referă suspiciunile de neregularitate sunt definite cu suficientă precizie de act.
În CCI de l’Indre (C-465/10, dispozitivul, pct. 3), transmiterea unui raport de control care constata încălcarea și anunța cererea de rambursare a fost considerată un act suficient de precis.
În Pfeifer & Langen (C-52/14), Curtea a statuat că actul trebuie să precizeze suficient operațiunile vizate de suspiciuni, fără a fi necesar să menționeze posibilitatea unei sancțiuni sau a unei măsuri administrative. „Autoritatea competentă” poate fi alta decât cea care plătește sau recuperează. Actul este „adus la cunoștință” atunci când persoana a luat efectiv cunoștință de el.

5.2. Aplicarea la dosarele APIA

Din aceste repere rezultă o grilă practică.

Au, de regulă, efect întreruptiv:

o notificare APIA care identifică campania, parcelele sau animalele vizate și natura neregulii suspectate;
un raport de control pe teren comunicat fermierului, care descrie constatările;
o solicitare de documente care indică explicit operațiunile verificate;
actele de cercetare ale altor organisme competente (DLAF, OLAF, organele de urmărire penală), dacă au fost aduse la cunoștința beneficiarului.

În decizia nr. 1809 din 4 mai 2015, Înalta Curte de Casație și Justiție (ÎCCJ), Secția de contencios administrativ și fiscal, a reținut, într-un dosar privind un proiect SAPARD și raportându-se la art. 3 din Reg. nr. 2988/95, că termenul de prescripție pentru întocmirea titlului de creanță „a fost întrerupt de cercetările desfășurate de alte organisme de control”, respectiv OLAF și DLAF. Hotărârea nu analizează însă argumentul comunicării acestor cercetări către beneficiar. Regula din Pfeifer & Langen rămâne, deci, un argument disponibil.

Nu au, în principiu, efect întreruptiv:

scrisorile generice, de informare, care nu identifică operațiunea și neregula;
actele interne ale APIA (note, referate, corespondența cu alte instituții) care nu au fost comunicate fermierului;
controalele administrative încrucișate, rămase la nivelul sistemului informatic, fără un act comunicat;
auditul Comisiei asupra agenției de plăți, cât timp nu s-a materializat într-un act adresat beneficiarului.

Sarcina de a dovedi existența, conținutul și comunicarea actului întreruptiv revine autorității care invocă întreruperea. În litigiu, verificarea dovezilor de comunicare este de multe ori decisivă: confirmări de primire, semnături, data reală a luării la cunoștință.

5.3. Întreruperea „de drept comun” și recunoașterea datoriei

Art. 45 alin. (2) din OUG nr. 66/2011 trimite, pentru întrerupere și suspendare, la dreptul comun. Pe această cale devin relevante dispozițiile Codului civil. Potrivit art. 2537 pct. 1, prescripția se întrerupe „printr-un act voluntar de executare sau prin recunoașterea, în orice alt mod, a dreptului a cărui acțiune se prescrie, făcută de către cel în folosul căruia curge prescripția”. Art. 2538 alin. (2) enumeră ca acte de recunoaștere tacită „plata parțială a datoriei”, „achitarea, în tot sau în parte, a dobânzilor sau penalităților” și „solicitarea unui termen de plată”.

Aceasta este o capcană frecventă. Un fermier care, înainte de a primi titlul de creanță, scrie APIA că „recunoaște” suprafața supradeclarată, care cere eșalonarea unei sume sau care plătește parțial poate furniza el însuși actul întreruptiv. Orice corespondență cu APIA trebuie verificată, înainte de a fi trimisă, din perspectiva prescripției.

5.4. Suspendarea în cazul sesizărilor penale

Art. 45 alin. (4) din OUG nr. 66/2011 prevede o ipoteză distinctă. Dacă existența creanței depinde de o faptă penală și a fost sesizat organul de urmărire penală, DLAF sau ANI, emiterea titlului de creanță se suspendă de drept până la rămânerea definitivă a hotărârii penale. Concordant, art. 3 alin. (1) paragraful al patrulea din regulament exceptează de la termenul absolut cazul în care acțiunea administrativă este suspendată potrivit art. 6 alin. (1) din regulament, adică atunci când autoritatea competentă a suspendat-o prin decizie, pentru că s-a inițiat o acțiune penală pentru aceleași fapte. În dosarele cu componentă penală, calculul trebuie refăcut cu perioada de suspendare.

6. Termenul absolut de opt ani: zidul pe care întreruperile nu îl pot trece

Termenul absolut este, în practică, cel mai puternic argument al fermierului. Prescripția devine efectivă, cel mai târziu, la expirarea unei perioade egale cu dublul termenului de prescripție, fără ca autoritatea să fi impus o sancțiune.

Jurisprudența i-a conturat trei trăsături:

Nu poate fi întrerupt. În Pfeifer & Langen (C-52/14, dispozitivul, pct. 7), Curtea a decis că actele de cercetare sau de urmărire nu au efect întreruptiv asupra termenului din paragraful al patrulea. Oricâte notificări ar emite autoritatea, termenul absolut continuă să curgă.
Curge obiectiv. Pentru neregula continuă sau repetată, el curge din ziua încetării acesteia, indiferent de momentul în care administrația a aflat de ea (C-52/14, dispozitivul, pct. 6).
Nu poate fi extins prin mutarea punctului de plecare. În Mikroregion Porta Bohemica (C-539/24), Curtea a decis că un stat care nu a optat pentru un termen de urmărire mai lung de patru ani nu poate institui un termen absolut mai lung de opt ani. Punctul de plecare nu poate fi fixat la 1 ianuarie a anului următor neregulii.

Singura excepție de la termenul absolut este suspendarea acțiunii administrative pe durata procedurii penale, potrivit art. 6 alin. (1) din regulament.

O obiecție previzibilă privește formularea textului: prescripția devine efectivă „fără ca autoritatea competentă să fi impus o sancțiune”, iar restituirea subvenției nu este o sancțiune. Obiecția nu rezistă. În Glencore (C-584/15, dispozitivul, pct. 4), Curtea a aplicat termenul absolut chiar unei măsuri de recuperare: prescripția dobânzilor devine efectivă la expirarea lui dacă autoritatea, deși a cerut creanța principală, nu a adoptat în acest interval o decizie privind dobânzile. Termenul absolut limitează, așadar, și emiterea titlului de creanță pentru restituire.

APIA va susține că art. 45 din OUG nr. 66/2011, prin termenul său de 5 ani, ridică termenul absolut la 10 ani. Argumentul are un sprijin real: în cauza C-42/24 Emporiki Serron (6 februarie 2025, dispozitivul, pct. 2), Curtea a decis că, atunci când un stat membru a prevăzut un termen de prescripție mai lung în temeiul art. 3 alin. (3), termenul absolut se calculează prin raportare la acel termen mai lung. Apărarea trebuie, de aceea, să se concentreze pe două puncte:

termenul intern mai lung trebuie să fie aplicabil legal și previzibil situației concrete (Ze Fu), ceea ce, pentru plățile FEGA, fără un „program” care să se închidă, rămâne discutabil;
chiar și în această ipoteză, termenul absolut curge de la data neregulii, nu de la închiderea programului (C-539/24).

Un exemplu de calcul

Să presupunem că, pentru campania 2017, APIA a efectuat ultima plată a subvenției pe suprafață la 20 aprilie 2018. Suprafața a fost supradeclarată, iar neregula nu s-a repetat în anii următori.

Ipoteza	Calculul în regimul Reg. nr. 2988/95 (4 ani)	Calculul în teza APIA (5 ani, art. 45)
Niciun act întreruptiv	Prescris la 20 aprilie 2022	Prescris la 20 aprilie 2023, dacă se admite că termenul curge de la plată
Notificare precisă comunicată la 15 martie 2021	Termen nou până la 15 martie 2025	Termen nou până la 15 martie 2026
Termenul absolut	20 aprilie 2026	20 aprilie 2028 (dublul termenului de 5 ani, potrivit C-42/24, dacă se admite aplicarea art. 45)
Proces-verbal emis în octombrie 2026	Prescris în toate ipotezele	Prescris și în această teză: termenul reluat la 15 martie 2021 s-a împlinit la 15 martie 2026, dacă nu au existat alte acte întreruptive

Exemplul arată de ce punctul de plecare și calificarea neregulii (instantanee sau repetată) decid aproape întotdeauna litigiul. Durata termenului contează mai puțin.

7. Campaniile 2007-2009 și regula sectorială a celor 10 ani

Pentru primele campanii de după aderare, regulamentele PAC conțineau o regulă proprie, distinctă de prescripția din Reg. nr. 2988/95. Art. 73 alin. (5) din Regulamentul (CE) nr. 796/2004, aplicabil cererilor de ajutor pentru plăți directe aferente anilor de comercializare care au început înainte de 1 ianuarie 2010, prevedea că obligația de rambursare nu se aplică dacă între data plății și data primei notificări a beneficiarului privind caracterul necuvenit al plății au trecut mai mult de zece ani. Termenul se reducea la patru ani dacă beneficiarul a acționat cu bună-credință.

Regulamentul nr. 796/2004 a fost abrogat de Regulamentul (CE) nr. 1122/2009 de la 1 ianuarie 2010. Potrivit art. 86 din regulamentul nou, el continuă să se aplice cererilor de ajutor pentru anii de comercializare sau perioadele de primă începute înainte de această dată. Prin urmare, pentru campaniile SAPS 2007-2009, regula celor zece ani rămâne aplicabilă. Toate aceste plăți sunt astăzi mai vechi de zece ani. Dacă fermierul nu a primit o notificare privind caracterul necuvenit al plății în intervalul de zece ani, iar în ipoteza bunei-credințe în intervalul de patru ani, obligația de rambursare nu mai există.

Regula nu a mai fost preluată în regulamentele ulterioare: art. 80 din Reg. nr. 1122/2009, art. 5 din Reg. (UE) nr. 65/2011 și art. 7 din Reg. de punere în aplicare (UE) nr. 809/2014. Pentru campaniile 2010-2022 se aplică, în consecință, regula generală din Reg. nr. 2988/95.

8. Eroarea autorității: o apărare înrudită, dar diferită

Regulamentul nr. 809/2014, aplicabil cererilor de plăți directe depuse înainte de 1 ianuarie 2023 și cererilor aferente măsurilor de dezvoltare rurală din Reg. (UE) nr. 1305/2013, conține la art. 7 o regulă care nu este de prescripție, dar produce un efect similar.

Potrivit art. 7 alin. (3) primul paragraf, „obligația de rambursare menționată la alineatul (1) nu se aplică dacă plata a fost efectuată ca urmare a unei erori a autorității competente sau a unei alte autorități și dacă eroarea nu ar fi putut fi depistată în mod rezonabil de beneficiar”. Paragraful al doilea limitează regula: „Totuși, în cazul în care eroarea este legată de date faptice pertinente pentru calculul plății în cauză, primul paragraf se aplică numai dacă decizia de recuperare nu a fost comunicată în termen de 12 luni de la efectuarea plății.”

În practică, regula funcționează astfel:

Eroarea de drept a autorității (de exemplu, o interpretare greșită a condițiilor de eligibilitate aplicată de APIA tuturor fermierilor) exclude obligația de rambursare, indiferent de momentul recuperării, dacă fermierul nu o putea depista în mod rezonabil.
Eroarea de fapt a autorității (de exemplu, o suprafață greșit introdusă în sistem de APIA) exclude rambursarea numai dacă decizia de recuperare a fost comunicată după mai mult de 12 luni de la plată.

Apărarea se cumulează cu prescripția și trebuie invocată în paralel. Ea are un avantaj important: nu depinde de calculul întreruperilor. Regulamentul nr. 809/2014 a fost abrogat de la 1 ianuarie 2023 prin Reg. de punere în aplicare (UE) 2022/1173, dar continuă să se aplice cererilor depuse înainte de această dată.

Pentru campaniile începând cu 2023, Regulamentul (UE) 2021/2116 lasă recuperarea plăților necuvenite în seama statelor membre. Art. 59 alin. (1) lit. e) le obligă să recupereze sumele plătite necuvenit, cu dobânzi, inclusiv pentru neregulile în sensul art. 1 alin. (2) din Reg. nr. 2988/95. Trimiterea expresă confirmă că art. 3 din Reg. nr. 2988/95 rămâne regula de referință pentru prescripție și în noua perioadă de programare.

9. Condițiile create artificial: o excepție de la prescripție?

O categorie distinctă de dosare privește constatarea că fermierul a „creat în mod artificial” condițiile pentru obținerea plății. Exemplele tipice sunt concesiunile de pășuni comunale însoțite de animale împrumutate formal și fragmentarea exploatațiilor.

Art. 60 din Reg. (UE) nr. 1306/2013 prevede că „nu se acordă niciun avantaj prevăzut în cadrul legislației agricole sectoriale persoanelor fizice sau juridice în privința cărora s‑a stabilit că au fost create în mod artificial condițiile cerute în vederea obținerii acelor avantaje, contrar obiectivelor legislației respective”. Reguli similare existau anterior în art. 30 din Reg. (CE) nr. 73/2009 și în art. 4 alin. (3) din Reg. nr. 2988/95. În prezent, regula se regăsește în art. 62 din Reg. (UE) 2021/2116.

Într-o cauză trimisă de Curtea de Apel Alba Iulia, C-176/20 SC Avio Lucos SRL c. APIA (7 aprilie 2022), Curtea a decis că prezentarea unui contract de concesiune pentru pășuni și a unor contracte de împrumut de folosință gratuită pentru animale poate intra sub incidența noțiunii de „condiții create în mod artificial”. Pentru aceasta sunt necesare două elemente:

un element obiectiv: din ansamblul împrejurărilor rezultă că, în pofida respectării formale a condițiilor, obiectivul reglementării nu a fost atins;
un element subiectiv: se stabilește voința de a obține un avantaj din reglementarea Uniunii prin crearea artificială a condițiilor necesare.

Pentru prescripție, această calificare nu schimbă regula. Art. 3 din Reg. nr. 2988/95 nu conține nicio excepție pentru condițiile create artificial. Ea schimbă însă două aspecte practice:

Suma recuperabilă. Constatarea privește dreptul la plată în întregul său, nu doar o diferență de suprafață, deci debitul este de regulă integral.
Calificarea neregulii. APIA va prezenta întregul montaj contractual ca neregulă continuă, care începe cu încheierea concesiunii și încetează abia la ultima cerere de plată. Apărarea trebuie să demonstreze că fiecare cerere anuală este o neregulă distinctă. Ea trebuie să mai arate, după caz, că elementul subiectiv lipsea în primii ani sau că montajul a încetat la o dată anterioară.

Dacă dosarul are și o componentă penală, se aplică suspendarea analizată la punctul 5.4.

10. Prescripția executării: debitul stabilit care nu mai poate fi încasat

Uneori titlul de creanță a fost emis în termen, dar nu a fost niciodată executat. Fermierul îl regăsește, după ani, în evidențele fiscale. Aici discuția se mută pe terenul prescripției dreptului de a cere executarea silită.

Potrivit OUG nr. 66/2011, titlurile de creanță devenite executorii se transmit organelor fiscale competente, care le execută potrivit Codului de procedură fiscală. Regimul este următorul:

Durata și începutul. Dreptul de a cere executarea silită se prescrie în termen de 5 ani de la 1 ianuarie a anului următor celui în care s-a născut acest drept (art. 215 din Legea nr. 207/2015).
Suspendarea intervine, între altele, pe durata înlesnirilor la plată acordate potrivit legii și cât timp debitorul își sustrage veniturile și bunurile de la executare (art. 216).
Întreruperea intervine, între altele, prin plata voluntară sau recunoașterea datoriei, prin orice act de executare silită și prin comunicarea procesului-verbal de insolvabilitate (art. 217).

Art. 3 alin. (2) din Reg. nr. 2988/95 prevede un termen de executare de trei ani, dar numai pentru „decizia prin care se instituie o sancțiune administrativă”. Măsurile de restituire nu sunt sancțiuni (art. 4 alin. (4)), iar textul nu le vizează expres. Pentru debitul principal, prudența impune raportarea la termenul intern de 5 ani.

Practica APIA de a reține creanțele din plățile viitoare ale aceluiași fermier are temei în art. 38 lit. b) din OUG nr. 66/2011 (deducerea din plățile următoare), iar pentru perioada 2023-2027 și în art. 30 din OUG nr. 85/2023. Deducerea stinge creanța în limita sumei reținute; pentru fondurile PAC, stingerea operează la data emiterii deciziei de plată din care s-a făcut reținerea (art. 41 alin. (2²) din OUG nr. 66/2011). Fiecare reținere trebuie verificată sub două aspecte: dacă a operat asupra unei creanțe încă exigibile și neprescrise și dacă a fost comunicată debitorului.

Calea procedurală pentru prescripția executării este contestația la executarea silită prevăzută de Codul de procedură fiscală, nu contestația împotriva procesului-verbal.

11. Ce lege se aplică în timp

Dosarele APIA privesc frecvent campanii vechi, iar legislația s-a schimbat de mai multe ori. Două repere sunt esențiale:

Legea aplicabilă neregulii. Prin Decizia nr. 66 din 26 februarie 2015 (M. Of. nr. 236 din 7 aprilie 2015), Curtea Constituțională a admis excepția de neconstituționalitate privind dispoziția tranzitorie a art. 66 din OUG nr. 66/2011. Calificarea neregulii și stabilirea creanței se fac potrivit legii în vigoare la data săvârșirii neregulii, fără a combina dispozițiile de drept substanțial ale celor două acte, iar procedura de control urmează legea în vigoare la data controlului (pct. 33). Pentru neregulile anterioare intrării în vigoare a OUG nr. 66/2011 se aplică regimul OG nr. 79/2003.
Termenul intern mai lung, adoptat ulterior. În Glencore (C-584/15, dispozitivul, pct. 5), Curtea a admis că un termen național mai lung, introdus ulterior, se poate aplica și creanțelor născute înainte de intrarea sa în vigoare, dar numai celor care nu erau deja prescrise potrivit art. 3 alin. (1) din Reg. nr. 2988/95. O creanță stinsă prin împlinirea termenului de patru ani nu poate fi „reînviată” printr-o lege nouă.
Prescripțiile începute înainte de 1 octombrie 2011. Art. 45 alin. (2) trimite la dreptul comun. Pentru termenele începute înainte de intrarea în vigoare a Codului civil, se aplică Decretul nr. 167/1958 (art. 201 din Legea nr. 71/2011), care obliga instanța să cerceteze prescripția din oficiu (art. 18), spre deosebire de art. 2512 alin. (2) din Codul civil actual, potrivit căruia „organul de jurisdicție competent nu poate aplica prescripția din oficiu”.

12. Cum se invocă prescripția împotriva procesului-verbal APIA

12.1. Contestația administrativă: termen de decădere de 30 de zile

Procesul-verbal de constatare a neregulilor și de stabilire a creanțelor bugetare poate fi contestat administrativ potrivit art. 46-51 din OUG nr. 66/2011. Contestația se depune în scris la autoritatea emitentă, în cel mult 30 de zile calendaristice de la comunicarea titlului. Potrivit art. 47 alin. (4), termenul este de decădere. Contestația nu se taxează.

Un detaliu specific APIA: potrivit art. 21 alin. (15¹) din OUG nr. 66/2011, titlurile de creanță întocmite pentru beneficiarii subvențiilor sau ajutoarelor derulate de APIA sunt exceptate de la procedura prin care debitorul își poate exprima punctul de vedere asupra constatărilor înainte de emiterea titlului. Pentru fermier, contestația administrativă este așadar primul moment în care poate pune în discuție, formal, prescripția. Termenul de 30 de zile nu trebuie ratat. Consecințele ratării lui sunt explicate în articolul despre titlul de creanță APIA și termenul de contestare, iar procedura completă, de la contestație la instanță, în ghidul despre procesul-verbal de constatare a neregulilor.

12.2. Prescripția: motiv de nelegalitate, nu excepție procesuală

În litigiul de contencios administrativ, fermierul este reclamant și cere anularea procesului-verbal și a deciziei de soluționare a contestației. Prescripția dreptului APIA de a stabili creanța nu este, în această configurație, o excepție procesuală în sensul Codului de procedură civilă. Ea este un motiv de nelegalitate a actului administrativ, care ține de fondul cauzei: autoritatea a emis titlul după stingerea dreptului său de a-l emite.

Distincția are consecințe practice:

Prescripția nu se invocă sub forma „excepției prescripției dreptului material la acțiune”. Acea excepție ar privi dreptul la acțiune al reclamantului, adică al fermierului, nu dreptul autorității.
Motivul trebuie formulat expres în contestația administrativă și în cererea de chemare în judecată, cu datele concrete: data plății, data primei notificări, actele invocate ca întreruptive și motivul pentru care nu au acest efect.
Regula din art. 2513 C. civ., potrivit căreia prescripția „poate fi opusă numai în primă instanță, prin întâmpinare sau, în lipsa invocării, cel mai târziu la primul termen de judecată la care părțile sunt legal citate”, impune prudență maximă. Motivul se formulează de la început, nu se rezervă pentru un moment ulterior.

Pentru claritatea actului, recomandăm structura clasică:

excepțiile procesuale și motivele de nelegalitate formală, dacă există (de exemplu, necompetența emitentului sau lipsa elementelor obligatorii ale actului);
motivul de nelegalitate întemeiat pe prescripția dreptului de a stabili creanța;
motivele privind existența neregulii și cuantumul debitului.

12.3. Probele care decid prescripția

Calculul prescripției este, în esență, o problemă de probă. Dosarul trebuie să conțină:

deciziile de plată și extrasele de cont care arată data fiecărei plăți pentru campania în cauză;
cererea unică de plată din campania respectivă, cu data depunerii;
toate notificările, scrisorile și rapoartele de control primite de la APIA, cu dovada datei comunicării;
orice corespondență a fermierului cu APIA, verificată sub aspectul unei eventuale recunoașteri a datoriei;
informații despre eventuale sesizări penale, cercetări DLAF sau OLAF și data la care fermierul a aflat de ele;
pentru măsurile FEADR, angajamentul semnat, perioada sa și data eventualei încetări.

În instanță, este util să se solicite APIA, prin adresă emisă de instanță, depunerea întregului dosar administrativ al campaniei, inclusiv a dovezilor de comunicare a fiecărui act pe care autoritatea îl invocă drept întreruptiv. Lipsa acestor dovezi lucrează în favoarea fermierului.

13. Ce va susține APIA și cum se răspunde

O apărare solidă pornește de la argumentele părții adverse. Cele mai frecvente sunt următoarele:

Argumentul APIA	Răspunsul
Se aplică art. 45 din OUG nr. 66/2011, cu termen de 5 ani de la închiderea programului.	Art. 3 alin. (3) din Reg. nr. 2988/95 permite doar prelungirea duratei, nu și mutarea punctului de plecare (C-539/24, pct. 30). Pentru FEGA nu există un program care să se închidă, deci aplicarea nu este previzibilă (Ze Fu).
Termenul curge de la descoperirea neregulii.	Data descoperirii este irelevantă. Termenul curge de la faptă și prejudiciu (C-59/14, C-584/15, C-52/14).
Neregula este continuă sau repetată, deci termenul curge de la ultima campanie.	Trebuie dovedită identitatea neregulii și un interval sub patru ani între repetări (C-52/14). Fiecare cerere anuală este, în principiu, o operațiune distinctă.
Termenul a fost întrerupt de controale și notificări.	Actul trebuie să fie suficient de precis și comunicat efectiv (Handlbauer, C-52/14). Actele interne și scrisorile generice nu întrerup.
Termenul absolut este de 10 ani.	Dublarea termenului de 5 ani este posibilă doar dacă art. 45 se aplică legal și previzibil situației concrete (C-42/24, Ze Fu). Chiar și atunci, termenul absolut curge de la neregulă (C-539/24) și nu se întrerupe (C-52/14).
Termenul absolut privește doar sancțiunile, nu restituirea.	CJUE a aplicat termenul absolut unei măsuri de recuperare (Glencore, C-584/15, dispozitivul, pct. 4).
Statul membru suportă sancțiuni dacă nu recuperează (art. 54 din Reg. nr. 1306/2013).	Art. 54 reglementează repartizarea consecințelor financiare între statul membru și bugetul Uniunii. El nu creează un termen sau o derogare în defavoarea beneficiarului.

Și o evaluare onestă a riscurilor. Pentru plățile directe FEGA, poziția fermierului este solidă, mai ales după C-539/24. Pentru măsurile FEADR multianuale, regula programului multianual oferă APIA mai mult spațiu, iar termenul absolut devine apărarea principală. În dosarele cu componentă penală, suspendarea poate neutraliza ambele termene. Din cercetarea noastră nu rezultă, până la data redactării, o decizie de unificare a practicii pronunțată de ÎCCJ asupra raportului dintre art. 45 din OUG nr. 66/2011 și art. 3 din Reg. nr. 2988/95 în materia plăților APIA. În lipsa ei, o întrebare preliminară adresată CJUE rămâne o opțiune reală în dosarele cu miză mare.

Întrebări frecvente

În cât timp se prescrie dreptul APIA de a cere restituirea unei subvenții?

Regula de bază este termenul de patru ani din art. 3 alin. (1) din Regulamentul (CE, Euratom) nr. 2988/95, calculat de la data săvârșirii neregulii, de regulă data plății. APIA invocă uneori termenul de cinci ani din art. 45 din OUG nr. 66/2011. Chiar și în acest caz, potrivit raționamentului CJUE din cauza C-539/24, punctul de plecare rămâne data neregulii.

Poate APIA să ceară bani înapoi după 8 ani?

Ca regulă, nu. Termenul absolut de prescripție este egal cu dublul termenului de bază (opt ani; zece, dacă se admite aplicarea termenului intern de cinci ani) și nu poate fi întrerupt de notificări sau controale. Excepția privește suspendarea pe durata unei proceduri penale. Pentru neregulile continue sau repetate, termenul curge de la încetarea lor.

Ce înseamnă „neregulă repetată” și de ce contează?

Este neregula care se reia la intervale mai scurte de patru ani, de exemplu aceeași parcelă supradeclarată în campanii succesive. În acest caz, termenul curge abia de la ultima neregulă. Calificarea se contestă verificând dacă este aceeași încălcare și dacă intervalul dintre neregulile succesive a rămas sub patru ani.

O scrisoare de la APIA întrerupe prescripția?

Doar dacă vine de la o autoritate competentă, a fost comunicată efectiv fermierului și identifică suficient de precis operațiunile și neregula suspectată. Scrisorile generice și actele interne nu întrerup prescripția. Termenul absolut nu poate fi întrerupt de niciun act.

Dacă cer eșalonarea debitului, pierd dreptul de a invoca prescripția?

Există un risc serios. Codul civil, aplicabil prin trimiterea din art. 45 alin. (2) din OUG nr. 66/2011, consideră solicitarea unui termen de plată și plata parțială acte de recunoaștere tacită a datoriei, care întrerup prescripția. Analiza prescripției trebuie făcută înainte de orice cerere de eșalonare sau plată.

Ce se întâmplă cu subvențiile din campaniile 2007-2009?

Pentru aceste campanii se aplică art. 73 alin. (5) din Regulamentul (CE) nr. 796/2004. Obligația de rambursare nu mai există dacă între plată și prima notificare privind caracterul necuvenit au trecut mai mult de zece ani, respectiv patru ani dacă fermierul a fost de bună-credință.

Cum invoc prescripția împotriva procesului-verbal APIA?

Prin contestația administrativă, depusă în 30 de zile de la comunicarea procesului-verbal (termen de decădere), și apoi prin acțiunea în contencios administrativ. Prescripția se formulează ca motiv de nelegalitate a titlului de creanță, cu toate datele relevante și cu probele de comunicare.

Prescripția executării este același lucru cu prescripția debitului?

Nu. Prescripția dreptului de a stabili creanța privește emiterea procesului-verbal. Prescripția executării privește încasarea silită a unui debit deja stabilit și se calculează potrivit Codului de procedură fiscală: 5 ani de la 1 ianuarie a anului următor nașterii dreptului de a cere executarea. Ea se invocă pe calea contestației la executarea silită.

Concluzie

Prescripția dreptului APIA de a recupera subvențiile nu se reduce la întrebarea „au trecut patru sau cinci ani?”. Rezultatul depinde de trei operațiuni făcute riguros. Prima este fixarea punctului de plecare, la data faptei și a prejudiciului, nu la data descoperirii sau la închiderea programului. A doua este calificarea neregulii ca instantanee, continuă sau repetată. A treia este verificarea, act cu act, a efectului întreruptiv al corespondenței primite de la APIA. Peste toate acestea se află termenul absolut (opt ani, respectiv zece în teza termenului intern de cinci ani), care nu poate fi întrerupt de controale sau notificări.

Pentru fermierul care primește un proces-verbal pentru o campanie veche, primul pas este reconstituirea cronologiei: plăți, notificări, controale, corespondență. Pasul următor este formularea prescripției ca motiv de nelegalitate încă din contestația administrativă, în termenul de decădere de 30 de zile. O apărare construită corect de la început poate stinge debitul în întregime, fără a mai fi necesară discutarea fondului neregulii.

Prezentul articol are caracter informativ și nu constituie consultanță juridică. Fiecare dosar trebuie analizat în funcție de campania, măsura de sprijin și actele concrete comunicate de autoritate.