Pășunea comunală nu mai este de mult doar un loc unde satul își duce animalele. Pentru crescătorul de animale, contractul de concesiune sau de închiriere încheiat cu primăria este documentul care îi deschide accesul la plățile pe suprafață gestionate de APIA, pentru o perioadă care, potrivit legii, se întinde între 7 și 10 ani. Pentru primărie, același contract este o sursă de venit la bugetul local și, totodată, o sursă de risc: o atribuire făcută pe procedura greșită sau către persoane neîndreptățite poate fi anulată în instanță, iar efectele anulării ajung, în final, tot la fermier.
În practică, conflictele apar aproape întotdeauna în jurul acelorași trei întrebări: când este obligatorie licitația și când se poate atribui direct, ce înseamnă concret „prioritatea crescătorilor locali” și pe ce cale, în ce termen și în fața cărei instanțe poate fi contestată o atribuire considerată nelegală. Articolul de față răspunde acestor întrebări pe baza textului în vigoare al Ordonanței de urgență a Guvernului nr. 34/2013, a Codului administrativ și a Legii contenciosului administrativ nr. 554/2004, cu trimiteri la practica instanțelor.
Pe scurt: regimul atribuirii depinde, înainte de orice, de domeniul din care face parte pășunea. Pajiștile din domeniul privat al comunei se închiriază prin atribuire directă crescătorilor membri ai colectivității locale; pajiștile din domeniul public se concesionează sau se închiriază „în condițiile legii”, iar legea generală, Codul administrativ, impune licitația publică. Calea de contestare urmează aceeași linie de demarcație: contencios administrativ pentru domeniul public, iar pentru domeniul privat o practică judiciară recentă trimite litigiul la instanța civilă.
1. Cadrul normativ aplicabil la finalul anului 2026
Regimul pajiștilor permanente aflate în proprietatea comunelor, orașelor și municipiilor se construiește din mai multe straturi de reglementare, care trebuie citite împreună. Niciunul dintre ele nu este suficient singur.
| Act normativ | Ce reglementează în materia atribuirii pășunilor |
|---|---|
| OUG nr. 34/2013, aprobată prin Legea nr. 86/2014, modificată ulterior, între altele, prin Legea nr. 44/2018, Legea nr. 268/2022, Legea nr. 32/2025 și Legea nr. 246/2025 | Norma specială: cine poate primi pajiștea, durata contractului (7-10 ani), proporționalitatea cu efectivele de animale, prețul, amenajamentul pastoral, încărcătura minimă de 0,3 UVM/ha, contravențiile |
| Normele metodologice aprobate prin HG nr. 1.064/2013, modificate, între altele, prin HG nr. 78/2015 | Detalii de aplicare, inclusiv metoda de stabilire a prețului minim al concesiunii/închirierii |
| Ordinul MADR/MDRAP nr. 407/2.051/2013 | Contractele-cadru de concesiune și de închiriere a pajiștilor din domeniul public/privat al unităților administrativ-teritoriale |
| Ordinul MADR nr. 544/2013 | Metodologia de calcul al încărcăturii optime de animale pe hectar și tabelul de conversie în UVM |
| Codul administrativ (OUG nr. 57/2019), art. 332-348 și art. 362 | Procedura de închiriere a bunurilor proprietate publică (licitația publică), aplicabilă corespunzător și domeniului privat (art. 362 alin. (3)) |
| Codul civil, art. 1.777 și urm. | Contractul de locațiune, la care OUG nr. 34/2013 trimite expres pentru atribuirea directă pe domeniul privat |
| Legea nr. 554/2004 a contenciosului administrativ | Calea de contestare a actelor administrative și a contractelor administrative, termenele și suspendarea |
| Legislația privind plățile directe (ordinul MADR anual privind documentele justificative pentru intervențiile pe suprafață) | Condiția utilizării legale a terenului pentru plățile APIA |
Două modificări recente merită semnalate de la început. Prin Legea nr. 268/2022 s-au rescris art. 9 alin. (1) și (2) din OUG nr. 34/2013: în forma actuală, durata contractelor este, pentru ambele domenii, „între 7 și 10 ani”, iar beneficiarii sunt definiți prin raportare la animalele înscrise în Registrul național al exploatațiilor (RNE) „și/sau” în Sistemul de identificare și înregistrare a ecvideelor (SIIE). Prin Legea nr. 246/2025, publicată în Monitorul Oficial nr. 1204 din 29 decembrie 2025, termenul de la care aplicarea amenajamentelor pastorale devine obligatorie (art. II din Legea nr. 32/2025) a fost prorogat la 1 ianuarie 2028 și s-a înființat Registrul electronic pentru monitorizarea regimului de organizare, administrare și exploatare a pajiștilor, administrat de APIA.
2. Prima întrebare, care le decide pe toate: domeniul public sau domeniul privat?
Orice analiză a unei atribuiri de pășune începe cu extrasul de carte funciară și cu inventarul bunurilor comunei. Art. 9 din OUG nr. 34/2013 tratează diferit cele două situații, iar diferența nu este de nuanță, ci de procedură.
2.1. Pajiștile din domeniul privat: atribuire directă către membrii colectivității locale
Potrivit art. 9 alin. (2), în forma dată prin Legea nr. 268/2022, pentru pajiștile aflate în domeniul privat al comunelor, orașelor și municipiilor, unitățile administrativ-teritoriale, prin primari, în conformitate cu hotărârile consiliilor locale și în baza cererilor crescătorilor de animale, persoane fizice sau juridice având animalele înscrise în RNE și/sau în SIIE, „membri ai colectivităţii locale sau care au sediul social pe teritoriul localităţii respective”, încheie „contracte de închiriere prin atribuire directă, în condiţiile prevederilor Legii nr. 287/2009”, proporțional cu efectivele de animale deținute în exploatație, pe o perioadă cuprinsă între 7 și 10 ani.
Din acest text rezultă patru condiții cumulative pentru beneficiar: (i) calitatea de crescător de animale; (ii) animale înscrise în RNE și/sau SIIE; (iii) apartenența la colectivitatea locală (pentru persoanele fizice) sau sediul social pe teritoriul localității (pentru persoanele juridice); (iv) o cerere formulată de crescător. Suprafața atribuită nu este liber negociabilă: ea trebuie să fie proporțională cu efectivele de animale deținute.
Textul se încheie cu o regulă esențială pentru crescătorii din alte localități: suprafețele de pajiști rămase nealocate „se atribuie în condiţiile prevederilor alin. (1)” crescătorilor de animale având animalele înscrise în RNE și/sau SIIE. Cu alte cuvinte, după ce cererile crescătorilor locali au fost satisfăcute, surplusul nu rămâne nefolosit, ci intră în regimul aplicabil domeniului public, în care condiția de apartenență la colectivitatea locală nu mai figurează.
Formele asociative beneficiază de reguli proprii. Art. 9 alin. (21) cere ca asociațiile crescătorilor locali, cooperativele agricole locale, grupurile de producători locali și persoanele juridice cu sediul în localitate să fie „legal constituite înainte de data depunerii cererii pentru atribuirea directă a contractului”, iar entitățile înființate cu cel puțin un an înainte de data cererii au drept de preempțiune, cu condiția de a face dovada desfășurării unei activități economice specifice domeniului. Potrivit art. 9 alin. (22), asociațiile depun un tabel cu membrii, crescători locali ale căror animale înscrise în RNE și/sau SIIE asigură încărcătura minimă, iar, potrivit art. 10 alin. (3), în forma dată prin Legea nr. 268/2022, în cazul folosirii în comun a pajiștii printr-o asociație, contractul se încheie cu asociația, în baza unui centralizator al membrilor, al animalelor și al suprafețelor.
2.2. Pajiștile din domeniul public: „în condițiile legii” înseamnă licitație publică
Art. 9 alin. (1) are o redactare diferită. Pentru pajiștile din domeniul public, unitățile administrativ-teritoriale, în baza cererilor crescătorilor de animale cu animale înscrise în RNE și/sau SIIE, încheie contracte de concesiune/închiriere „în condiţiile legii, pentru suprafeţele de pajişti disponibile, proporţional cu efectivele de animale deţinute în exploataţie”, pe o perioadă cuprinsă între 7 și 10 ani.
Diferențele față de alin. (2) sunt două și sunt decisive. Mai întâi, textul nu mai vorbește despre „atribuire directă”, ci trimite la „condițiile legii”. În al doilea rând, textul nu mai condiționează atribuirea de apartenența la colectivitatea locală.
„Legea” la care trimite alin. (1) este Codul administrativ. Art. 333 alin. (5) din acesta prevede că închirierea bunurilor proprietate publică a statului sau a unităților administrativ-teritoriale „se face pe bază de licitație publică”. Excepțiile sunt enumerate expres la alin. (8) al aceluiași articol, introdus prin OUG nr. 7/2026, și niciuna nu privește pajiștile ca atare; OUG nr. 34/2013 prevede expres atribuirea directă numai pentru domeniul privat. Concluzia care rezultă din text este că pajiștile din domeniul public se închiriază prin licitație publică, organizată potrivit art. 333-344 din Codul administrativ, cu adaptările impuse de norma specială (cercul participanților limitat la crescătorii de animale și alocarea proporțională cu efectivele).
Consecințele nerespectării acestei reguli nu sunt teoretice. Hotărârea consiliului local care aprobă o atribuire directă pe domeniul public este expusă controlului de legalitate al prefectului și acțiunii oricărei persoane vătămate. Separat, art. 345 din Codul administrativ sancționează contravențional, cu amendă de la 5.000 la 15.000 lei, nerespectarea unor reguli ale procedurii de licitație, între care termenul de 20 de zile înainte de încheierea contractului și informarea motivată a ofertanților (art. 341 alin. (23)-(26)).
Atenție la argumentul advers. Unele primării susțin că expresia „în baza cererilor crescătorilor” din art. 9 alin. (1) ar institui un mecanism de alocare la cerere, incompatibil cu licitația. Argumentul nu rezistă: cererea crescătorului declanșează procedura și delimitează cercul participanților, dar nu înlocuiește modalitatea de atribuire. O derogare de la regula licitației publice trebuie să fie expresă, iar legiuitorul a știut să o formuleze expres atunci când a dorit-o: în alin. (2), pentru domeniul privat.
2.3. Tabel comparativ
| Element | Domeniul public: art. 9 alin. (1) | Domeniul privat: art. 9 alin. (2) |
|---|---|---|
| Tipul contractului | Concesiune sau închiriere | Închiriere |
| Modalitatea de atribuire | „În condițiile legii”: licitație publică (art. 333 alin. (5) Cod administrativ) | Atribuire directă, în condițiile Codului civil |
| Beneficiari | Crescători de animale cu animale înscrise în RNE și/sau SIIE | Crescători membri ai colectivității locale sau cu sediul social în localitate, cu animale înscrise în RNE și/sau SIIE |
| Criteriul de alocare | Proporțional cu efectivele de animale | Proporțional cu efectivele de animale |
| Durata | 7-10 ani | 7-10 ani |
| Suprafețele rămase | Se reiau în procedură | Se atribuie potrivit alin. (1), fără condiția apartenenței locale |
| Instanța în caz de litigiu | Contencios administrativ (contract administrativ) | Practică neunitară; tendință recentă: instanța civilă |
3. Prioritatea crescătorilor locali: ce garantează legea și ce nu garantează
Expresia „prioritatea crescătorilor locali” circulă în regulamentele primăriilor cu un conținut mult mai larg decât cel pe care îl are în lege. Pentru a evalua corect legalitatea unei proceduri, trebuie separate cele patru mecanisme distincte pe care legea le recunoaște de regulile adăugate prin hotărâri locale.
3.1. Mecanismele prevăzute de lege
- Rezervarea domeniului privat pentru colectivitatea locală (art. 9 alin. (2)). Este cel mai puternic mecanism: pe domeniul privat, în prima etapă, numai membrii colectivității locale și persoanele juridice cu sediul în localitate pot primi pajiște prin atribuire directă.
- Dreptul de preferință al asociațiilor patrimoniale (art. 9 alin. (73)). Concesiunea sau închirierea pajiștilor din domeniul public și din cel privat se face „cu respectarea dreptului de preferinţă al asociaţiilor patrimoniale ale membrilor colectivităţii locale, proprietari de animale înscrise în RNE”. Este singura formă de prioritate locală pe care legea o extinde expres și asupra domeniului public.
- Dreptul de preempțiune al entităților locale cu vechime (art. 9 alin. (21)). Asociațiile, cooperativele, grupurile de producători și persoanele juridice locale constituite cu cel puțin un an înainte de cerere, care dovedesc activitate economică în domeniu, au preempțiune la atribuirea directă.
- Reatribuirea surplusului către crescători din afara localității (art. 9 alin. (2) teza finală). Prioritatea locală este, prin construcția ei, temporară: ea epuizează cererile locale, după care surplusul se deschide.
3.2. Regulile adăugate prin regulamente locale: zone de risc
În documentațiile de atribuire analizate se regăsesc frecvent clauze fără suport legal expres: prioritate pentru „foștii chiriași” care și-au plătit chiria, prioritate pentru crescătorii din satul în care se află trupul de pășune, un număr minim de animale (de exemplu, minimum trei bovine sau cincizeci de ovine), dotarea cu utilaje agricole sau departajarea prin supralicitare atunci când cererile depășesc suprafața disponibilă.
Unele dintre aceste clauze pot fi apărate ca expresie a dreptului consiliului local de a organiza procedura; altele intră în coliziune directă cu legea. Criteriul de verificare propus este următorul: o condiție impusă prin regulament local este legală numai dacă nu restrânge cercul beneficiarilor stabilit de art. 9 și nu înlătură regula proporționalității cu efectivele de animale.
- Departajarea prin licitație între solicitanții locali, atunci când cererile depășesc suprafața, este discutabilă: legea cere alocarea „proporțional cu efectivele de animale deținute”, nu către cel care oferă chiria cea mai mare. Soluția conformă cu textul este reducerea proporțională a suprafețelor alocate fiecărui solicitant, pe care o aplică, de altfel, multe regulamente.
- Pragul minim de animale exclude crescătorii mici, deși legea nu impune un efectiv minim, ci doar încărcătura minimă de 0,3 UVM/ha raportată la suprafața solicitată. Crescătorul cu puține animale poate solicita o suprafață mai mică.
- Condiția domiciliului în comună, impusă la licitația pentru pajiștile din domeniul public, adaugă la lege: art. 9 alin. (1) nu o prevede, iar art. 339 alin. (1) din Codul administrativ deschide licitația oricărei persoane fizice sau juridice care îndeplinește condițiile de participare. Prioritatea locală pe domeniul public se poate exercita legal doar pe calea dreptului de preferință al asociațiilor patrimoniale (art. 9 alin. (73)).
- Prioritatea „foștilor chiriași” nu are temei legal expres și poate fi contestată de crescătorul nou intrat, mai ales atunci când are ca efect consolidarea unor alocări disproporționate față de efectivele actuale.
4. Cine poate primi pășune: condițiile de eligibilitate
4.1. Calitatea de crescător și înscrierea animalelor
Legea nr. 268/2022 a redefinit noțiunea de crescător de animale prin raportare la animalele înscrise în RNE și/sau SIIE. În consecință, persoanele fără animale înscrise nu pot fi beneficiare ale contractelor, iar art. 14 alin. (1) lit. g) din OUG nr. 34/2013 califică drept contravenție „concesionarea/închirierea pajiştilor aflate în domeniul public sau privat al comunelor, oraşelor, respectiv al municipiilor unor persoane care nu sunt îndreptăţite potrivit prevederilor art. 9 alin. (1) şi (2)”.
Proba se face cu extrasul din RNE (sau din SIIE, pentru ecvidee), cu adeverința medicului veterinar privind codul exploatației și efectivele și cu adeverința din registrul agricol. Este important ca înscrierea să existe la data depunerii cererii: în cauza soluționată de Tribunalul Alba prin sentința nr. 95/C/2015, acțiunea crescătorului care contesta hotărârea consiliului local a fost respinsă ca neîntemeiată tocmai pentru că, la data adoptării hotărârii, acesta nu depusese o cerere înregistrată și nu îndeplinea condițiile privind înscrierea în RNE.
4.2. Încărcătura minimă și conversia în UVM
Art. 9 alin. (6) din OUG nr. 34/2013 impune o încărcătură optimă de animale, dar nu mai mică de 0,3 UVM/ha, iar art. 10 alin. (1), în forma rezultată din Legea nr. 32/2025, obligă utilizatorii, în vederea accesării plăților pe suprafață, să asigure anual încărcătura minimă de 0,3 UVM/ha în perioada de pășunat. Conversia efectivelor se face după tabelul din Ordinul MADR nr. 544/2013:
| Categoria de animale | Coeficient UVM |
|---|---|
| Bovine peste 2 ani; ecvidee peste 6 luni | 1,0 |
| Bovine între 6 luni și 2 ani | 0,6 |
| Bovine sub 6 luni | 0,4 |
| Ovine | 0,15 |
| Caprine | 0,15 |
Un calcul simplu arată limita de suprafață pe care o poate solicita un crescător: un efectiv de 100 de ovine reprezintă 15 UVM, ceea ce permite, la pragul minim de 0,3 UVM/ha, o suprafață de cel mult 50 de hectare. O alocare de 120 de hectare pentru același efectiv nu respectă nici încărcătura minimă, nici regula proporționalității, iar acesta este unul dintre cele mai solide motive de contestare a atribuirii către un concurent.
4.3. Condiții generale la licitație
Pentru licitația organizată pe domeniul public, art. 339 alin. (1) din Codul administrativ adaugă condițiile generale: plata taxelor de participare și a garanției de participare, depunerea ofertei cu toate documentele cerute, îndeplinirea la zi a obligațiilor de plată a impozitelor, taxelor și contribuțiilor și lipsa stării de insolvență, faliment sau lichidare. Alin. (2) al aceluiași articol exclude, pentru 3 ani, persoana care a fost desemnată câștigătoare la o licitație publică anterioară privind bunurile statului sau ale unităților administrativ-teritoriale, dar nu a încheiat contractul ori nu a plătit prețul, din culpă proprie.
5. Licitația pentru pășunile din domeniul public, etapă cu etapă
Procedura urmează art. 333-344 din Codul administrativ, completate cu regulile speciale din OUG nr. 34/2013. Termenele de inițiere sunt stabilite de art. 9 alin. (3)-(4) din ordonanță: consiliile locale dispun anual, până la 1 martie, inițierea procedurii, iar primarii verifică, până la aceeași dată, respectarea încărcăturii pe contractele în derulare și stabilesc disponibilul de pajiști care poate fi atribuit.
| Etapa | Temei | Ce trebuie verificat |
|---|---|---|
| Hotărârea consiliului local | Art. 333 alin. (1)-(2) Cod administrativ | Identificarea bunului, destinația, durata (7-10 ani) și prețul minim al închirierii |
| Documentația de atribuire | Art. 334 Cod administrativ; art. 9 alin. (72) OUG nr. 34/2013 | Caietul de sarcini, fișa de date, contractul-cadru (Ordinul nr. 407/2.051/2013), amenajamentul pastoral și condițiile speciale de executare |
| Prețul minim | Art. 9 alin. (71) OUG; art. 6 din Normele aprobate prin HG nr. 1.064/2013 | Echilibrul dintre valoarea ierbii disponibile și cheltuielile impuse utilizatorului prin amenajamentul pastoral; valoarea ierbii se raportează la prețul mediu stabilit de consiliul județean |
| Participanții | Art. 339 Cod administrativ; art. 9 alin. (1) OUG | Numai crescători cu animale înscrise în RNE/SIIE, care îndeplinesc condițiile generale |
| Criteriile de atribuire | Art. 340 Cod administrativ | Nivelul chiriei, capacitatea economico-financiară, protecția mediului, condițiile specifice bunului; ponderea fiecăruia: cel mult 40% |
| Evaluarea | Art. 335 alin. (15) și art. 341 alin. (1)-(19) Cod administrativ | Cel puțin două oferte valabile pentru continuarea procedurii; procese-verbale semnate; raportul comisiei |
| Comunicarea rezultatului | Art. 341 alin. (23)-(25) Cod administrativ | Informarea tuturor ofertanților în cel mult 3 zile lucrătoare, cu motivele respingerii |
| Termenul de așteptare | Art. 341 alin. (26) Cod administrativ | Contractul se semnează numai după 20 de zile calendaristice de la comunicare |
| Anunțul de atribuire | Art. 341 alin. (21)-(22) Cod administrativ | Publicare în Monitorul Oficial, Partea a VI-a, în cel mult 20 de zile calendaristice de la finalizarea procedurii; trebuie să indice instanța competentă și termenele de sesizare |
Două aspecte particularizează licitația pentru pășuni față de închirierea unui spațiu comercial. Primul: chiar și câștigătorul licitației nu poate primi o suprafață care excede capacitatea efectivului său de a asigura încărcătura minimă, pentru că regula proporționalității din art. 9 alin. (1) este o normă specială care se aplică peste procedura generală. Al doilea: prețul nu este stabilit liber, ci după metoda din art. 9 alin. (71) și din Normele metodologice, iar hotărârea consiliului local trebuie să cuprindă calculul care justifică prețul minim. Un preț minim fixat fără acest calcul, ori un preț care ignoră costurile amenajamentului pastoral, constituie un motiv autonom de nelegalitate.
Termenul de așteptare de 20 de zile este, pentru ofertantul nemulțumit, cea mai importantă fereastră procedurală: în acest interval contractul nu poate fi semnat, iar cererea de suspendare a executării actului de atribuire (după formularea plângerii prealabile) poate fi formulată înainte ca pășunea să fie predată câștigătorului.
6. Legătura cu subvențiile APIA: de ce un contract nelegal este o problemă a fermierului
Pentru plățile pe suprafață, utilizarea legală a terenului se dovedește, în cazul pajiștilor comunale, prin contractul de concesiune sau de închiriere încheiat cu unitatea administrativ-teritorială. Ordinul MADR care stabilește documentele justificative pentru intervențiile pe suprafață (în campaniile recente, Ordinul nr. 106/2024, cu modificările ulterioare) cere un contract valabil la data depunerii cererii unice de plată și, după caz, codul exploatației; pentru asociații, se adaugă tabelul centralizator al membrilor, vizat de primărie.
De aici rezultă un lanț de consecințe pe care crescătorul trebuie să îl cunoască înainte de a semna:
- Anularea contractului afectează retroactiv utilizarea legală. Un contract anulat pentru nelegalitatea procedurii poate determina APIA să constate plăți necuvenite pentru campaniile acoperite de contract și să emită titluri de creanță pentru recuperare. Riscul se mută, astfel, de la primărie la fermier. Contestarea titlului de creanță este explicată în articolul despre titlul de creanță APIA și termenul de contestare.
- Încărcătura minimă este verificată efectiv. Neîndeplinirea pragului de 0,3 UVM/ha în perioada de pășunat poate duce la excluderea parcelei de la plată, independent de valabilitatea contractului.
- Registrul electronic al pajiștilor (art. III din Legea nr. 246/2025) obligă deținătorii și utilizatorii de pajiști să declare anual, la primăria unde își au domiciliul sau sediul, între 5 ianuarie și ultima zi lucrătoare a lunii februarie, datele privind forma de deținere, durata contractului, încărcătura de animale și identificarea terenului. Nedeclararea și refuzul de a prezenta documentele constituie contravenții, sancționate cu amendă de la 100 la 500 lei pentru persoanele fizice și de la 300 la 1.500 lei pentru persoanele juridice.
- Autonomia efectivă în folosirea terenului. Curtea de Justiție a Uniunii Europene a statuat, în cauza C-61/09, Landkreis Bad Dürkheim (hotărârea din 14 octombrie 2010), pronunțată în regimul plății unice anterior actualei politici agricole comune, că terenul se află „la dispoziția” agricultorului atunci când acesta dispune de o autonomie suficientă în desfășurarea activității agricole, exercitată în numele și pe seama sa. Raționamentul rămâne relevant pentru contractele de pășune „pe hârtie”, în care beneficiarul formal nu pășunează efectiv.
În cazurile în care documentele depuse pentru atribuire sau pentru plată nu corespund realității (efective inexistente, adeverințe nereale, pășunat fictiv), riscul depășește sfera administrativă și poate atrage sesizarea organelor de urmărire penală pentru fapte privind fondurile europene. Diferența dintre o eroare și o infracțiune este analizată în articolul despre obținerea pe nedrept de fonduri europene.
7. Contestarea atribuirii: harta căilor procedurale
7.1. Ce acte se atacă
În procedura de atribuire a unei pășuni intervin, de regulă, trei categorii de acte, fiecare cu regimul său:
- Hotărârea consiliului local prin care se aprobă închirierea, documentația de atribuire, prețul minim sau regulamentul local de atribuire. Atunci când stabilește reguli generale aplicabile unui număr nedeterminat de solicitanți, regulamentul are caracter normativ, iar art. 7 alin. (11) și art. 11 alin. (4) din Legea nr. 554/2004 permit atacarea lui oricând.
- Actele procedurii: procesul-verbal și raportul comisiei de evaluare, comunicarea rezultatului, eventuala dispoziție a primarului. Pentru domeniul public, art. 8 alin. (2) din Legea nr. 554/2004 dă în competența instanței de contencios administrativ „litigiile care apar în fazele premergătoare încheierii unui contract administrativ”.
- Contractul de concesiune sau de închiriere, care poate fi atacat în anulare, inclusiv de un terț vătămat.
7.2. Instanța competentă: linia de demarcație dintre domeniul public și cel privat
Pentru pajiștile din domeniul public, calificarea este clară. Art. 2 alin. (1) lit. c1) din Legea nr. 554/2004 asimilează actelor administrative contractele încheiate de autoritățile publice care au ca obiect „punerea în valoare a bunurilor proprietate publică”. Contractul de închiriere a unei pășuni din domeniul public este, așadar, contract administrativ, iar litigiile din fazele premergătoare încheierii lui și cele legate de încheiere, inclusiv anularea contractului, revin secției de contencios administrativ și fiscal a tribunalului (art. 8 alin. (2) și art. 10 alin. (1) din Legea nr. 554/2004). Litigiile care decurg din executarea contractelor administrative sunt, potrivit aceluiași art. 8 alin. (2), de competența instanțelor civile de drept comun (pentru concesiune, art. 330 din Codul administrativ trimite toate litigiile, inclusiv cele privind executarea, la contenciosul administrativ). Reclamantul persoană fizică sau juridică de drept privat se adresează exclusiv instanței de la domiciliul sau sediul său (art. 10 alin. (3)).
Pentru pajiștile din domeniul privat, practica nu este unitară. O decizie recentă oferă însă un reper important: prin sentința civilă nr. 10 din 10 aprilie 2025, Curtea de Apel Iași, soluționând un conflict negativ de competență între secția de contencios administrativ și secția civilă a Tribunalului Iași, a stabilit competența secției civile pentru acțiunea unei societăți care cerea anularea hotărârii consiliului local de aprobare a cererilor de închiriere prin atribuire directă a pășunilor din domeniul privat. Curtea a reținut că „nu toate actele emise de către autorităţile publice au natura unor acte administrative” și că, în raport cu art. 9 alin. (2) din OUG nr. 34/2013, hotărârea era un act premergător unui contract civil.
Și în materia controlului de legalitate exercitat de prefect, instanțele au refuzat să extindă la domeniul privat regulile scrise pentru domeniul public: în decizia nr. 1212 din 11 octombrie 2016, Curtea de Apel Suceava a respins recursul prefectului împotriva sentinței care menținuse o hotărâre de stabilire a pajiștilor disponibile din domeniul privat, reținând că legislația privind bunurile proprietate publică nu se aplică prin analogie domeniului privat, că legalitatea actului se apreciază la data emiterii lui și că recurentul nu poate invoca pentru prima dată în calea de atac critici noi privind prețul.
Recomandare practică: pentru pășunile din domeniul privat, termenele se calculează prudent, ca și cum litigiul ar fi de contencios administrativ (plângerea prealabilă se formulează în 30 de zile, iar acțiunea se introduce în 6 luni), chiar dacă instanța va reține în final competența civilă. Respectarea termenelor mai scurte nu dăunează în niciun scenariu; nerespectarea lor poate fi fatală dacă instanța reține calificarea administrativă.
7.3. Cine are calitate procesuală activă
- Crescătorul exclus sau căruia i s-a alocat o suprafață mai mică decât cea proporțională cu efectivele sale are calitatea de persoană vătămată în sensul art. 2 alin. (1) lit. a) din Legea nr. 554/2004. În cauza judecată de Tribunalul Alba prin sentința nr. 95/C/2015, excepția lipsei de interes a fost respinsă, instanța reținând că reclamantul solicitase pășune și deținea animale. Interesul trebuie însă susținut de o cerere proprie, înregistrată în termen.
- Terțul vătămat printr-un act adresat altei persoane (de exemplu, crescătorul local care constată că pășunea a fost atribuită direct unui crescător din altă localitate) poate formula plângere prealabilă în 30 de zile de la data la care a luat cunoștință, pe orice cale, de conținutul actului, iar pentru motive temeinice în cel mult 6 luni de la aceeași dată (art. 7 alin. (3) din Legea nr. 554/2004). Regulile sunt detaliate în articolul despre actul administrativ atacat de un terț.
- Asociația patrimonială al cărei drept de preferință (art. 9 alin. (73)) a fost ignorat și entitatea locală cu vechime de cel puțin un an al cărei drept de preempțiune (art. 9 alin. (21)) nu a fost respectat.
- Prefectul, care poate ataca direct hotărârile autorităților locale, în termenul prevăzut de art. 11 alin. (1), calculat de la comunicarea actului către prefect; acțiunea prefectului suspendă de drept actul atacat până la soluționarea cauzei (art. 3 alin. (1) și (3) din Legea nr. 554/2004). Pentru crescătorul vătămat, sesizarea prefectului este o cale complementară utilă și fără cost; efectul suspensiv se produce însă numai dacă prefectul introduce acțiunea.
- Unitatea administrativ-teritorială însăși, care poate cere instanței anularea propriului act intrat în circuitul civil, în termen de un an de la emitere; instanța se pronunță, la cerere, și asupra validității contractelor încheiate în baza lui (art. 1 alin. (6) din Legea nr. 554/2004). Este calea prin care o administrație nouă poate corecta o atribuire nelegală făcută de predecesorii săi.
7.4. Termenele
| Situația | Termen | Temei |
|---|---|---|
| Plângerea prealabilă împotriva actului individual comunicat petentului | 30 de zile de la comunicare | Art. 7 alin. (1) Legea nr. 554/2004 |
| Plângerea prealabilă pentru motive temeinice | Cel mult 6 luni de la emiterea actului (termen de prescripție) | Art. 7 alin. (1) și (3) |
| Plângerea prealabilă a terțului vătămat | 30 de zile de la luarea la cunoștință a conținutului actului; pentru motive temeinice, cel mult 6 luni de la aceeași dată | Art. 7 alin. (3) |
| Plângerea prealabilă privind încheierea contractului administrativ | 6 luni de la data încheierii contractului | Art. 7 alin. (6) lit. a) |
| Acțiunea în anulare | 6 luni de la comunicarea răspunsului la plângere sau de la expirarea termenului de soluționare a acesteia | Art. 11 alin. (1) lit. a), c) |
| Acțiunea pentru motive temeinice | Cel mult 1 an (termen de decădere) | Art. 11 alin. (2) și (5) |
| Hotărârea cu caracter normativ (regulamentul local) | Oricând | Art. 7 alin. (11), art. 11 alin. (4) |
| Acțiunea prefectului | Termenul art. 11 alin. (1), de la comunicarea actului către prefect | Art. 3 alin. (1) |
| Acțiunea UAT împotriva propriului act | 1 an de la emitere | Art. 1 alin. (6) |
| Suspendarea executării: introducerea acțiunii de fond | 60 de zile de la introducerea cererii de suspendare; altfel cererea se respinge ca lipsită de interes, iar suspendarea deja dispusă încetează de drept | Art. 14 alin. (1) |
7.5. Suspendarea: oprirea predării pășunii
O acțiune în anulare judecată după doi sau trei ani are o utilitate redusă pentru crescătorul care a pierdut sezoanele de pășunat și plățile aferente. De aceea, strategia eficientă combină acțiunea de fond cu cererea de suspendare a executării actului, întemeiată pe art. 14 din Legea nr. 554/2004: după sesizarea autorității emitente cu plângere prealabilă, persoana vătămată poate cere suspendarea „în cazuri bine justificate şi pentru prevenirea unei pagube iminente”, până la pronunțarea instanței de fond. Hotărârea prin care se dispune suspendarea este executorie de drept, iar un nou act cu același conținut ca actul suspendat este suspendat de drept (art. 14 alin. (4)-(5)).
Condiția pagubei iminente se probează, în materia pășunilor, mai ușor decât în alte domenii: pierderea sezonului de pășunat, imposibilitatea de a declara suprafața la APIA în campania în curs și costul furajării alternative sunt prejudicii concrete și cuantificabile. Cazul bine justificat se construiește din motivele de nelegalitate vădite: atribuirea directă pe domeniul public, atribuirea către persoane fără animale înscrise, nerespectarea termenului de așteptare de 20 de zile.
Pentru domeniul privat, dacă litigiul este calificat drept civil, instrumentul echivalent este ordonanța președințială, cu condițiile specifice ale urgenței, vremelniciei și neprejudecării fondului.
7.6. Motivele de nelegalitate cel mai frecvent întâlnite
- Atribuirea directă a pajiștilor din domeniul public, în lipsa unei excepții exprese de la art. 333 alin. (5) din Codul administrativ.
- Atribuirea către persoane care nu au animale înscrise în RNE/SIIE sau care nu sunt membri ai colectivității locale (pentru domeniul privat); fapta constituie și contravenție potrivit art. 14 alin. (1) lit. g) din OUG nr. 34/2013, sancționată cu amendă de la 5.000 la 10.000 lei.
- Nerespectarea proporționalității: suprafețe care depășesc capacitatea efectivului de a asigura încărcătura minimă de 0,3 UVM/ha.
- Ignorarea dreptului de preferință al asociațiilor patrimoniale locale (art. 9 alin. (73)) sau a dreptului de preempțiune al entităților cu vechime (art. 9 alin. (21)).
- Restricții de participare care adaugă la lege: domiciliul obligatoriu în comună la licitația pe domeniul public, praguri minime de efective, cerințe de dotare cu utilaje.
- Prețul minim stabilit fără metoda prevăzută de art. 9 alin. (71) și de Normele metodologice.
- Lipsa amenajamentului pastoral și a condițiilor speciale de executare din documentația de atribuire (art. 9 alin. (72)).
- Durata contractului în afara intervalului legal de 7-10 ani.
- Continuarea licitației cu o singură ofertă valabilă, contrar art. 341 alin. (8) din Codul administrativ.
- Semnarea contractului înaintea expirării termenului de 20 de zile ori necomunicarea motivelor respingerii (art. 341 alin. (23)-(26) din Codul administrativ).
- Lipsa de claritate a hotărârii consiliului local: în decizia nr. 989 din 11 noiembrie 2020, Curtea de Apel Iași a admis recursul prefectului și a anulat o hotărâre privind un teren inventariat ca izlaz, reținând că actul era „lipsit de claritatea și previzibilitatea ce trebuie să caracterizeze actele administrative”.
7.7. Dosarul probatoriu
Fiecare afirmație din acțiune trebuie susținută de o probă concretă. Pentru crescătorul reclamant, dosarul minim cuprinde:
| Ce trebuie dovedit | Proba |
|---|---|
| Calitatea de crescător și efectivele | Extras RNE/SIIE, adeverința medicului veterinar cu codul exploatației, adeverința din registrul agricol |
| Apartenența la colectivitatea locală | Act de identitate, certificat de înregistrare cu sediul social în localitate |
| Interesul și diligența proprie | Cererea de atribuire înregistrată la primărie, cu număr și dată, anterioară adoptării hotărârii |
| Regimul juridic al pășunii | Extras de carte funciară, hotărârea de inventariere a domeniului public/privat |
| Nelegalitatea procedurii | Hotărârea consiliului local cu anexe, documentația de atribuire, procesele-verbale ale comisiei, comunicarea rezultatului, anunțul de atribuire |
| Disproporția alocării către concurent | Efectivele declarate de concurent comparate cu suprafața primită: calculul încărcăturii în UVM/ha |
| Paguba iminentă (pentru suspendare) | Cererile APIA anterioare, calendarul campaniei de plată, oferte de preț pentru furaje |
Documentele care nu sunt accesibile reclamantului se obțin prin instanță. Art. 13 alin. (1) din Legea nr. 554/2004 obligă autoritatea pârâtă să comunice, odată cu întâmpinarea, actul atacat „împreună cu întreaga documentație care a stat la baza emiterii lui”, iar instanța poate cere orice alte lucrări necesare; când reclamantul este terț, instanța cere ea însăși documentația (alin. (2)), iar alin. (4) sancționează netrimiterea în termen cu amendă judiciară aplicată conducătorului autorității. Cererea de probatoriu trebuie formulată explicit, cu indicarea fiecărui document.
8. Perspectiva celeilalte părți: apărările pe care le va ridica primăria și câștigătorul
O acțiune bine construită anticipează apărările. În litigiile privind pășunile, excepțiile procesuale se analizează separat și înaintea apărărilor de fond:
| Excepția sau apărarea | Cine o invocă | Cum se neutralizează |
|---|---|---|
| Necompetența materială a instanței de contencios (domeniul privat) | Primăria | Calificarea corectă a regimului juridic al pășunii încă din cererea de chemare în judecată; argumentarea naturii actului atacat |
| Tardivitatea | Primăria, câștigătorul | Dovada datei comunicării sau a luării la cunoștință; respectarea termenelor celor mai scurte |
| Inadmisibilitatea pentru lipsa plângerii prealabile | Primăria | Plângerea prealabilă depusă și înregistrată, cu dovada datei |
| Lipsa interesului | Primăria, câștigătorul | Cererea proprie de atribuire, înscrierea animalelor în RNE, calculul suprafeței cuvenite |
| Lipsa calității procesuale pasive a câștigătorului | Câștigătorul | Chemarea în judecată a cocontractantului este necesară atunci când se cere anularea contractului |
| Buna-credință a câștigătorului și investițiile făcute | Câștigătorul | Buna-credință nu acoperă nelegalitatea procedurii; poate fi relevantă doar pentru efectele anulării |
| Interesul public al exploatării continue a pajiștii | Primăria | Interesul public este servit tocmai de atribuirea legală și proporțională; pășunea nu rămâne nefolosită, ci se reatribuie |
Din perspectiva primăriei, cea mai solidă apărare pe fond este conformitatea documentată: un regulament care reproduce fidel criteriile art. 9, un calcul al prețului minim anexat hotărârii, un calcul al încărcăturii pentru fiecare solicitant și comunicări motivate. Primăriile care își construiesc dosarul astfel au o poziție procesuală solidă; cele care adaugă condiții „de protecție” a crescătorilor locali se expun anulării.
9. Strategia de negociere: alternativele reale ale crescătorului (analiza BATNA)
Litigiul nu este întotdeauna prima opțiune. Înainte de a introduce acțiunea, crescătorul vătămat trebuie să compare alternativele și să stabilească cea mai bună alternativă la un acord negociat cu primăria.
| Opțiune | Avantaj | Cost și risc |
|---|---|---|
| Plângere prealabilă argumentată, cu propunere de soluție (reducerea proporțională a alocărilor, atribuirea din disponibil) | Rapidă, fără cheltuieli de judecată; obligatorie oricum înaintea acțiunii | Primăria poate tergiversa până la expirarea termenului de răspuns |
| Solicitarea unei suprafețe din disponibilul stabilit anual până la 1 martie (art. 9 alin. (4) OUG nr. 34/2013) | Evită conflictul cu ceilalți beneficiari | Disponibilul poate fi insuficient sau situat în trupuri de pășune îndepărtate |
| Sesizarea prefectului | Gratuită; acțiunea prefectului suspendă de drept hotărârea | Prefectul apreciază oportunitatea sesizării instanței |
| Acțiune în anulare cu cerere de suspendare | Oprește predarea pășunii; presiune maximă asupra primăriei | Durata procesului; cheltuieli de judecată; riscul excepției de necompetență pentru domeniul privat |
| Sesizarea contravențională (art. 14 alin. (1) lit. g) OUG nr. 34/2013, art. 345 Cod administrativ) | Semnal disciplinar puternic | Nu repune crescătorul în drepturi |
Pentru primărie, alternativa la un acord este un litigiu în care hotărârea poate fi suspendată, contractele pot fi anulate, iar beneficiarii pot pierde plățile APIA, un scenariu care afectează întreaga comunitate. În această asimetrie de riscuri stă, de regulă, puterea de negociere a crescătorului cu un dosar solid: o plângere prealabilă care demonstrează deja, cu calcule, disproporția alocării poate obține o corecție administrativă fără proces.
10. Liste de verificare
10.1. Pentru crescătorul care vrea să obțină pășune
- Verificați în cartea funciară și în inventarul comunei dacă pășunea este în domeniul public sau în cel privat.
- Asigurați-vă că animalele sunt înscrise în RNE/SIIE înainte de depunerea cererii.
- Depuneți cererea în scris, la registratura primăriei, cu număr de înregistrare, înainte de adoptarea hotărârii consiliului local.
- Calculați suprafața cuvenită în funcție de efectiv (UVM) și de pragul de 0,3 UVM/ha; nu solicitați mai mult decât puteți încărca.
- Cereți comunicarea hotărârii, a documentației și a rezultatului procedurii; notați data primirii fiecărui act.
- Verificați ca durata contractului să fie între 7 și 10 ani și ca acesta să respecte contractul-cadru.
- Declarați anual datele în Registrul electronic al pajiștilor, între 5 ianuarie și ultima zi lucrătoare a lunii februarie.
10.2. Pentru primăria care organizează atribuirea
- Stabiliți regimul juridic al fiecărui trup de pășune și alegeți procedura în consecință: atribuire directă pentru domeniul privat, licitație publică pentru domeniul public.
- Inițiați procedura până la 1 martie și stabiliți disponibilul după verificarea încărcăturii pe contractele în curs.
- Calculați prețul minim după metoda legală și anexați calculul hotărârii.
- Includeți amenajamentul pastoral și condițiile speciale de executare în documentație.
- Nu adăugați condiții de participare care nu rezultă din lege; aplicați reducerea proporțională când cererile depășesc suprafața.
- Respectați dreptul de preferință al asociațiilor patrimoniale locale și dreptul de preempțiune al entităților cu vechime.
- Comunicați motivat rezultatul, respectați termenul de 20 de zile și publicați anunțul de atribuire cu mențiunea instanței competente și a termenelor.
11. Întrebări frecvente
Poate primăria să închirieze direct, fără licitație, pășunea din domeniul public?
Din text rezultă că nu. Art. 9 alin. (1) din OUG nr. 34/2013 trimite la „condițiile legii”, iar art. 333 alin. (5) din Codul administrativ impune licitația publică, excepțiile fiind cele enumerate expres la alin. (8) al aceluiași articol. OUG nr. 34/2013 prevede expres atribuirea directă numai pentru domeniul privat.
Un crescător din comuna vecină poate primi pășune?
Pe domeniul privat, numai după satisfacerea cererilor crescătorilor locali, din suprafețele rămase nealocate. Pe domeniul public, textul legii nu condiționează participarea de domiciliul în comună, sub rezerva dreptului de preferință al asociațiilor patrimoniale locale.
Ce se întâmplă dacă cererile depășesc suprafața disponibilă?
Legea impune alocarea proporțională cu efectivele de animale. Reducerea proporțională a suprafețelor solicitate este soluția conformă cu textul; departajarea prin supralicitare între crescătorii locali poate fi contestată.
În cât timp pot contesta atribuirea?
Ca regulă, plângerea prealabilă se depune în 30 de zile de la comunicarea actului, iar acțiunea în instanță în 6 luni de la răspuns sau de la expirarea termenului de răspuns. Terțul vătămat are la dispoziție 30 de zile de la luarea la cunoștință a conținutului actului (cel mult 6 luni pentru motive temeinice), iar pentru acțiunea în instanță, pentru motive temeinice, termenul maxim este de un an. Pentru licitațiile pe domeniul public, fereastra de 20 de zile dinaintea semnării contractului este momentul optim pentru cererea de suspendare.
Ce risc are fermierul care a primit pășune printr-o procedură nelegală?
Riscul principal este anularea contractului și, în consecință, contestarea utilizării legale a terenului pentru plățile APIA, cu emiterea de titluri de creanță pentru sumele încasate. Buna-credință a beneficiarului nu salvează un contract atribuit nelegal.
Este obligatoriu amenajamentul pastoral?
Consiliile locale au obligația de a aproba amenajamentele pastorale și de a le include în documentația de atribuire (art. 9 alin. (72) și (9) din OUG nr. 34/2013). Aplicarea lor obligatorie a fost amânată succesiv; potrivit art. II din Legea nr. 32/2025, în forma dată prin Legea nr. 246/2025, termenul este 1 ianuarie 2028.
Pot ataca regulamentul local de atribuire după ce a trecut mult timp de la adoptare?
Dacă regulamentul are caracter normativ (stabilește reguli generale pentru toți solicitanții), el poate fi atacat oricând, potrivit art. 11 alin. (4) din Legea nr. 554/2004. Actele individuale emise în aplicarea lui rămân însă supuse termenelor obișnuite.
Concluzie
Atribuirea pășunilor comunale este una dintre puținele proceduri administrative în care un viciu formal produce consecințe economice directe asupra unor persoane private, prin intermediul plăților APIA. Cheia analizei este regimul juridic al pășunii: domeniul privat permite atribuirea directă către comunitatea locală, domeniul public impune licitația. Prioritatea crescătorilor locali există, dar are conturul strict pe care i l-a dat legiuitorul și nu poate fi extinsă prin regulamente locale. Contestarea este eficientă numai dacă se fundamentează pe o cerere proprie anterioară, pe probe privind efectivele și pe respectarea termenelor celor mai scurte, iar suspendarea solicitată la timp face diferența dintre o hotărâre judecătorească utilă și una pur teoretică.
Temeiuri legale și jurisprudență citate
- Ordonanța de urgență a Guvernului nr. 34/2013 privind organizarea, administrarea și exploatarea pajiștilor permanente, aprobată cu modificări prin Legea nr. 86/2014, cu modificările ulterioare: art. 2, art. 9 alin. (1)-(73), art. 10, art. 14.
- Legea nr. 268/2022 pentru modificarea și completarea OUG nr. 34/2013 (publicată în Monitorul Oficial nr. 748 din 26 iulie 2022).
- Legea nr. 32/2025 (Monitorul Oficial nr. 265 din 26 martie 2025): art. I modifică art. 10 alin. (1) din OUG nr. 34/2013; art. II privește termenul amenajamentelor pastorale.
- Legea nr. 246/2025, publicată în Monitorul Oficial nr. 1204 din 29 decembrie 2025: art. 10 alin. (2) din OUG nr. 34/2013, termenul amenajamentelor pastorale și Registrul electronic al pajiștilor (art. III).
- Hotărârea Guvernului nr. 1.064/2013 pentru aprobarea Normelor metodologice de aplicare a OUG nr. 34/2013, modificată, între altele, prin Hotărârea Guvernului nr. 78/2015.
- Ordinul MADR/MDRAP nr. 407/2.051/2013 pentru aprobarea contractelor-cadru de concesiune și închiriere a suprafețelor de pajiști.
- Ordinul MADR nr. 544/2013 privind metodologia de calcul al încărcăturii optime de animale pe hectar de pajiște.
- Codul administrativ (OUG nr. 57/2019): art. 330, 333, 334, 335, 339, 340, 341, 345, 362.
- Legea nr. 554/2004 a contenciosului administrativ: art. 1 alin. (6), art. 2 alin. (1) lit. a) și c1), art. 3, art. 7, art. 8, art. 10, art. 11, art. 13, art. 14.
- Curtea de Apel Iași, Secția civilă, sentința civilă nr. 10 din 10 aprilie 2025 (conflict negativ de competență; pășuni din domeniul privat).
- Curtea de Apel Iași, Secția de contencios administrativ și fiscal, decizia nr. 989 din 11 noiembrie 2020.
- Curtea de Apel Suceava, Secția de contencios administrativ și fiscal, decizia nr. 1212 din 11 octombrie 2016.
- Tribunalul Alba, Secția de contencios administrativ și fiscal, sentința nr. 95/C din 10 februarie 2015.
- Curtea de Justiție a Uniunii Europene, hotărârea din 14 octombrie 2010, Landkreis Bad Dürkheim, C-61/09.
Acest articol are caracter informativ și reflectă legislația în vigoare la data redactării (noiembrie 2026). El nu constituie consultanță juridică pentru un caz concret; soluția fiecărei spețe depinde de regimul juridic al pășunii, de actele emise de autoritatea locală și de datele exacte ale comunicării acestora.